關于推進新疆游牧民定居工程建設的思考與建議

　　摘要：游牧民定居工程是新疆貫徹落實科學發展觀的重要舉措，也是實現穩疆興疆、固邊富民的具體體現。實施游牧民定居對于改善牧區生產生活條件，推進草原畜牧業的現代化進程具有重要的作用和意義。文章通過對新疆游牧民定居工程實施情況進行梳理分析，探討了目前定居過程中存在的突出問題及產生的原因，并有針對性地提出了對策建議。
　　關鍵詞：新疆；游牧民定居工程；存在問題；對策建議
　　新疆自古以來就是游牧民族聚居的主要區域，目前全疆有牧民30萬戶，近150萬人。隨著時代的發展，逐水草而居的游牧生產生活方式嚴重阻礙了傳統草原畜牧業向現代畜牧業轉變。同時，四季游牧的流動性，遠離城鎮的分散性，造成牧區交通不便、信息閉塞，為教育、科技、醫療衛生、商貿等發展帶來極大不便，這不僅使牧民抵御自然災害的能力低下，也制約了牧民生產生活水平的提高，目前，新疆牧民人均年收入僅2000元左右。因此，如何有效改善牧區生產生活條件，提高游牧民生活質量，促進區域協調發展，實現新疆的跨越式發展和全面小康社會建設目標已經成為新疆“三牧”問題的關鍵，而實施游牧民定居工程無疑將是解決這一問題的重要途徑。
　　一、游牧民定居工程建設的重要意義
　　（一）實現新疆跨越式發展和長治久安的必然要求
　　新疆游牧民人數眾多，生產生活水平相對低下，牧區與農區、城市的發展差距巨大。因此，通過定居工程使游牧民族的生產、生活相對穩定下來，才能更加方便地享受醫療衛生、教育文化、體育休閑等公共服務，才能進一步改善生產生活條件；游牧民只有適應生產方式的改變，才能從傳統畜牧業轉向現代畜牧業，全面提高牧區牧民的可持續發展能力。而且，隨著牧區生產力水平的提升，區域經濟的繁榮和牧民收入水平的提高，必將進一步保證牧民的安居樂業，實現民族的團結互助，從而進一步保證祖國邊疆更加穩固安康。可見，游牧民定居工程不僅是牧區經濟社會不斷發展和游牧民生產生活水平持續提高的根本保證，也是實現新疆跨越式發展和長治久安的必然要求。
　　（二）加快新疆畜牧業現代化進程的有力保障
　　發展現代畜牧業是解決新疆“三牧”問題的關鍵，傳統的游牧方式決定了畜牧業的發展水平，因此，要加快新疆畜牧業發展的現代化進程，實施游牧民定居無疑是正確且必須的選擇。定居工程的實施，一方面，能夠通過人工飼草料基地和實施草原綜合治理措施，增加飼草料的產量，保證牲畜的飼料供應，有利支持牲畜圈養，從而增強抗災保畜能力，有效地解決牧區牲畜“冬瘦春死”的難題；另一方面，游牧民定居后可通過規模化、現代化的養殖，能夠實現養殖業技術進步，加快養殖業產值規模增長，促進草原畜牧業走向效益之路、致富之路和現代化之路。另外，隨著游牧民定居持續深入推進，游牧民的生產經營方式也會不斷發生轉變，這將會有力地促進農牧區產業結構的調整，帶動生產、加工、銷售等多個環節，有效延伸畜產品產業鏈，走集約化、產業化和專業化發展之路。
　　（三）改善生態環境的有效途徑
　　游牧民定居工程的實施將使游牧民不再承襲四處游牧的生產生活方式，通過冷季舍飼圈養，將會有效促進草畜平衡，減輕草場壓力，提高草場植被覆蓋率。同時，隨著牧民定居后向種植業和第二、三產業轉產分流，從事草原畜牧業人口不斷減少，將有助于抑制草原退化。隨著草原的自我更新和修復，將有利于促進草原生態環境的改善和可持續發展，維護項目區生態安全。牧民定居后，調減了天然草地載畜量，也方便對天然草場進行補播、滅鼠、滅蝗等工作的開展。通過人工草場的發展帶來牲畜的圈養，極大地減輕了天然草場的壓力，再加上實施天然草場的綜合治理措施，將加速天然草原的快速恢復和生態環境的根本性好轉，從而有利于實現草原生態環境的可持續發展。
　　二、游牧民定居工程建設現狀及成效
　　（一）游牧民定居工程建設現狀
　　新疆有計劃、大規模推行游牧民定居是從20世紀80年代中期開始的。通過20多年的實踐和探索，形成了“大分散、小集中”、“大集中、小分散”、“沿交通干線”、“插花式”、“村落式”、“異地搬遷定居”和“進城定居”等不同的定居模式。一部分牧民離開草原來到城鎮，開始了全新的生活。
　　自2009年國家開始全面實施新疆游牧民定居工程建設以來，兩年時間內，全疆游牧民定居工程已新建定居房145.99萬m2，新建牲畜棚圈135萬m2，新建貯草棚49.1萬m2，幫助23198戶游牧民實現定居。實施范圍涉及伊犁哈薩克自治州、塔城地區、阿勒泰地區、博爾塔拉蒙古自治州、昌吉回族自治州、烏魯木齊市、哈密地區巴音郭楞蒙古族自治州和克孜勒蘇柯爾克孜自治州等九個地州（市）。部分已定居的牧民開始住上干凈整潔明亮的新房，享受便利的上學就醫用電用水和交通出行服務，牧民抗災能力明顯增強，生活質量顯著提高，定居牧民在生產、生活、價值觀發生了較大的變化。
　　（二）游牧民定居工程實施成效
　　1、生產方式的變化
　　游牧民定居后，由過去單一的游牧畜牧生產開始向種植、圈養畜牧生產為主的多樣化方式發展。一些新技術，如冷凍精液配種、常溫人工受精、牽引交配和胚胎移植等技術手段被廣泛運用到畜牧業生產領域。畜牧產品加工由過去主要使用手工操作為主，開始向機械化方向發展，牛奶分離器、搟氈機等都被運用于畜牧產品加工，畜牧產業走向了商品性與集約化生產的道路。在大力發展畜牧業和農業的同時，鼓勵定居游牧民發展庭院經濟，如塔城地區發展特色飛鵝養殖就給定居牧民帶來了可觀的收益，充分調動了定居牧民種植蔬菜果樹的積極性，特別是在農區插花定居的部分牧民在房前屋后開始種植蔬菜和栽種果樹。
　　2、生活方式的變化
　　生產方式的變遷，必然帶來生活方式的變遷。服飾、飲食、居住、交通等作為人們生活方式中物質文化的主要組成部分，蘊含了豐富的文化內涵。長期以來，游牧民生活方式保持了鮮明的民族特色。牧民定居后，由于生產方式的變遷，人們生活方式也出現了相應的變化，并表現在衣、食、住、行等方面，現代化的交通、通信工具已經開始走進定居牧民家中，現代化的娛樂休閑方式也逐漸被廣大牧民所接受。調研結果也能夠清楚的顯示，定居牧民的服飾選擇、飲食結構、居住條件、交通狀況與定居之前相比都有了顯著的變化。
　　3、價值觀的變化
　　隨著定居工作的不斷深入，廣大定居牧民在生產、生活方式轉變的同時，價值觀也在不斷的進步變化。定居后，特別是通過專門的宣傳教育和技能培訓，使牧民對知識和技能的認識不斷深入，大多定居牧民由被動變主動，開始樂于接受新知識，學習新技能，開始重視子女的教育和未來規劃發展，定居牧民的子女入學率和受教育程度均大大提高；而且定居后隨著生活環境的改變，牧民的就業觀念也在不斷變化，積極從事服務行業和外出務工逐漸成為牧民增加收入的重要來源之一。大多數定居牧民在追求物質生活富裕的同時，精神文化生活需求也在不斷增加。此外，定居使得牧民由原來的馬背氈房轉移到了開放、現代的社會生活系統中，交往的范圍擴張、交往手段的現代化以及交往對象的變化，都在沖擊著游牧民長期形成的傳統社會關系和生活模式，改變著游牧民固有的價值觀體系。
　　三、游牧民定居工程建設面臨的問題
　　（一）游牧民自籌資金難度較大
　　目前，盡管國家安排了游牧民定居專項資金用于住房補助，但游牧民要實現真正意義上的標準化定居，還須配套飼草料基地、牲畜暖圈及牧民定居點道路、水電、學校、衛生院、文化室等設施，這些都需要大量的資金，而且紅磚、水泥、鋼筋等大宗建筑材料價格逐年上漲，建筑成本不斷增加，牧民自籌壓力較大。另外，游牧民定居是按照先易后難的原則逐年實施，后期定居的游牧民自我積累能力有限，資金籌措更加困難，為定居而負債的現象較為普遍。
　　
　　（二）相關配套產業和產業鏈培育尚不能同步
　　游牧民定居過程中，最突出問題是大多牧民定居點產業結構非常單一，缺少適合牧民轉產就業的工作崗位，游牧民定居后的生產生活問題沒有可靠保障，定居后干什么、靠什么生活的問題沒有解決，使得游牧民定居的風險和社會成本上升，嚴重的還會使已定居牧民定而不居，重新回到逐草游牧的生產生活狀態，造成資源浪費。另外，在游牧民定居后，游牧民生產方式的轉變與相關產業形成和產業鏈培育還未能實現同步，這主要是因為：一方面，受自然條件和生產技能的限制，短時期內，游牧民不可能在畜牧業生產活動中完全擯棄傳統的游牧方式；另一方面，由于相關產業尚未形成，產業鏈的培育和發展也相對滯后，剩余勞動力轉移受到限制，從而對游牧民生產方式的轉變產生一定的影響。
　　（三）人工飼草料的生產水平不能滿足牧民的需求
　　游牧民定居配套建設中，雖然都配有相應的飼草料基地，但受水源、土地的制約，人均飼草料的生產水平不能滿足牧民的需求，具體表現在：人工飼草料地的面積不夠；人工飼草料地的種植結構不合理，飼草料作物的比例較低；不少牧民尚未從根本上認識到人工飼草料地的重要性，靠天養畜的畜牧業生產方式以及牧民傳統的重牧輕農思想很難改變；大部分定居牧民還沒有熟練掌握種植技術，無法有效提高飼草產量；定居點人工飼草料地相關配套設施還不夠完善，播種機、收割機、打草機等加工機械配備不全，草料地防滲渠道、水源井等設施不足；牧民定居區飼草料加工利用率不高，飼料的青貯發酵技術推廣應用不足。
　　（四）定居點配套工程保障力度不夠
　　游牧民定居工程不但是定居住房建設，還涉及其他有關定居及發展生產的配套設施工程建設。由于國家的定居補助資金有限且主要用于住房和暖圈等生活、生產設施建設，其余水、電、路等配套基礎設施和公共服務設施多只能依靠當地政府自有財力進行投資建設，因此，目前有相當數量的牧民定居點不能完全按照規劃建設配套保障措施，無法完全滿足現代畜牧業發展需要。特別是牧區大多位置偏遠，條件艱苦，公共服務能力嚴重不足，部分定居點不具備醫療條件或是醫療設備簡單、醫務人員技術水平有限，定居牧民的看病就醫問題依然存在；教育投入缺少來源，只能靠國家項目支持，在校學生人均教育費用逐步增長的規定無法落實，直接影響學校正常教學工作開展和教育質量的提高；動物疫情防控和畜牧獸醫服務體系的不完善、不健全，也在一定程度上阻礙了現代畜牧業的發展。
　　（五）定居牧民缺乏創新發展的思想意識
　　游牧民族在長期的歷史進程中，形成了與游牧方式相適應的生活習慣和傳統觀念，即使在定居后，牧民的創新意識、創業意識和發展意識與農區村民相比還有較大差距，主要表現在發展上缺思路，目標上缺定位，工作上缺舉措，轉變其思想方式甚至比改變生活方式更加困難。諸如在調研中發現，導致牧民閑呆在家而未外出打工的原因除了受語言不通的限制外，牧民自身缺乏主觀能動性也是相當重要的原因。另外，相當一部分牧民將自己的增收看成是政府的任務，懷著等政府安置、靠政府補貼的惰性思想，忽視了自身的能動性，這就會導致出現政府熱心著急、牧民消極等靠的“一頭熱一頭涼”現象時有發生。
　　四、游牧民定居工程建設持續推進的幾點思考和建議
　　（一）妥善解決游牧民定居工程建設資金籌集工作
　　游牧民定居工程投資較大，資金的籌措需要多個渠道。一是要盡可能多地爭取中央財政資金的支持。多爭取中央、自治區上專項資金，提高游牧民定居工程中央、自治區級財政承擔的比例。同時，利用中央對支持新疆發展的有關政策爭取中央財政加大對定居點基礎設施、配套設施的資金支持。二是地方財政應逐年加大對游牧民定居工程的投入，包括對定居點基礎設施和配套服務設施的投入。三是游牧民在定居點房屋的建設中應按規定承擔相應比例的定居費用。對于家庭生活困難的游牧民，建議通過增加政府財政配套和設立政策性銀行“游牧民定居工程專項貸款”來解決牧民資金困難。四是整合各類資金用于定居工程建設。要加強同相關部門的溝通，整合各項貸款、退耕還草、畜牧業發展、人畜飲水安全、農村道路交通、國家能源沼氣、抗震安居工程和農村危房改造等項目資金，與游牧民定居工程建設資金捆綁使用。五是組織游牧民參與建材運輸和工程建設，就地輸出勞務，以投工投勞的方式抵頂自籌部分款項。六是把飼草料地、牲畜暖圈、草料棚等作為牧區專項資金和發展資金中的重要投資項目，每年安排一定數額的切塊專項資金，連續多年給予支持。
　　（二）加快定居牧民生產方式的轉變
　　建議政府大力扶持牧區城鎮非農產業和特色產業發展，為定居后的牧民創造更多的就業機會。對一些基礎條件較好、具有農業發展潛力的定居點，要大力支持牧民發展農業生產，實行農牧結合。在農作物種植、人工種草、舍飼半舍飼技術和技能上對定居牧民加以培訓，為其提供生產的全程技術服務，并給予一定的扶持；通過草場、牛羊入股，改良畜種，加快商品率，以草場流轉、集中經營實現規模養殖、科學養殖；對牧區進行資金投入時，應當加大生產性資金的投入，最大限度地解決定居牧民的后續產業問題，對集中定居和進城定居牧民進行文化教育、科技培訓。同時，通過多渠道就業實現勞動力轉移，讓定居牧民能夠“定得下、穩得住、能致富”。
　　（三）積極調整產業結構，大力發展第二、三產業
　　一是發展民族工業，增強民族工業的可持續性，要在積極開發高質量、系列化產品的同時，提高畜產品精深加工能力，大力發展特色奶制品、民族風味乳肉、綠色有機食品等食品生產加工行業，要注重與先進地區相關高校及研發機構建立合作開發關系，通過引智型和協作化的技術創新活動，逐步提升定居區域工業企業的競爭能力。二是以旅游業為龍頭帶動第三產業快速發展，要利用牧場豐富的自然和人文旅游資源，如草原風光、哈薩克民族風情等，大力發展旅游業，吸引人流、積聚人氣，促進區域商貿服務、信息物流、社區服務等第三產業的繁榮。三是擴大牧民自主就業渠道，在發展民族手工業、旅游及其他服務業的同時，各級政府要積極開拓城鎮就業門路，促進牧民由簡單定居者向城市經濟的生產經營者轉變，由傳統畜牧業生產方式向現代城市集約化生產方式轉變，使城鎮化趨于定型和完善。
　　（四）結合草原建設，建立飼草料基地
　　牧民定居，實行半舍飼、舍飼圈養過程中遇到最大問題是牲畜越冬的飼草、飼料問題。冬季、春季補飼草料，是實施牧民定居和舍飼圈養的重要前提，也是發展集約化畜牧業，彌補牧民收入降低的根本保障。為此，在牧區推行圈窩地種草和半人工草地建設。在牧區要大力發展高效人工飼草地建設，擴大人工種草面積，充分利用該區豐富的農作物秸桿資源，建立飼草料基地，既為本區舍飼圈養提供充足的飼草料，又將飼草料調往牧區補飼，為牧區舍飼圈養提供保障，既發展畜牧業，又能減輕天然草地壓力，還能提高牧民收入。
　　（五）加強定居點配套工程保障力度
　　一是切實提高定居點所在鄉村的醫療衛生水平，一方面，經常性開展送醫送藥下鄉活動，另一方面，積極采取多種方式加強在崗鄉村醫生的培訓和教育，有效提高農村、社區等基層衛生人員的職業技能和服務能力。二是盡快完善定居點教育教學服務，解決定居牧民子女的上學問題，對于定居牧民相對集中，定居規模大的定居點，要及時設置學校（教學點），配備教師和相應的教學設備，對于零散定居的牧民，要就近安排牧民子女上學，并協調解決好食宿問題，對困難家庭提供一定補助，確保牧民子女的入學率和鞏固率。三是實施畜牧科技推廣與專業人員培訓工程。重點抓好畜禽改良、快速育肥、暖圈飼養、冬羔生產、疫病綜合防治、牧草栽培、草地改良、長草短喂、短草槽喂、“三貯一化”等實用技術和科研成果在定居點的推廣普及，不斷提高科技對畜牧業的貢獻率。重視抓好畜產品儲藏、保鮮、運輸、加工等轉化增值實用技術，提高畜產品的數量和質量。堅持“牧科教”、“產學研”相結合，在牧區利用冬閑時節科技工作者深入定居點開展諸如“科技之冬”活動等形式多樣的畜牧業技術培訓，培養和造就一大批懂科學養畜技術、有市場經濟意識的新型牧民，成為農牧業生產中的骨干力量。四是充分利用各類專項資金，進一步加強落實定居點的整體規劃，加快定居點通信、廣播、電視信號的覆蓋，從根本上解決牧民信息閉塞的現狀。
　　（六）在定居工程中充分發揮游牧民的主體作用
　　定居工程引導游牧民從游牧散居向集中定居轉變，旨在改善游牧民的生產生活方式，這勢必會對游牧民傳統的生活習慣造成一定程度的沖擊。因此，在重視游牧民定居的同時，對游牧民的主體性參與問題應該給予高度重視，必須要在工程實施過程中充分考慮游牧民族長期以來形成的民族習俗、生活方式以及不同區域的自然和人文特點，如果忽視牧區自身發展規律和游牧民的主體作用，僅是單純地為推進游牧民定居工程而定居的話，那結果很可能會事與愿違。
　　（作者單位：新疆維吾爾自治區發展和改革委員會經濟研究院區域經濟研究所）