加快經濟轉型——關鍵在政府改

　　摘要：經濟轉型進展緩慢，使中國經濟的健康可持續發展的隱患日益嚴重。轉型已經迫在眉睫，制約轉型進程的關鍵在政府自身的改革，而政府改革的難點在于利益協調。經濟轉型的鑰匙在政府手中，政府自身利益取向既決定其政策選擇，也決定改革的進程和取向。只有“理順利益關系”，減小社會沖突成本，才能形成推動經濟轉型的新合力。
　　關鍵詞：經濟轉型；政府改革；利益協調
　　一、經濟轉型的目標及面臨的挑戰
　　經濟轉型目標：加快經濟經濟轉型是中國經濟領域的一場深刻變革，關系改革開放和社會主義現代化建設全局。中國經濟轉型的目標是：經濟發展方式由數量型增長方式向質量型增長方式的轉變。由不可持續性向可持續性轉變；由粗放型向集約型轉變；由出口拉動向出口、消費、投資協調發展轉變；由結構失衡型向結構均衡型轉變；由高碳經濟型向低碳經濟型轉變；由投資拉動型向技術進步型轉變；由技術引進依賴型向自主創新支撐型轉變；由第二產業帶動向三大產業協調發展轉變；由忽略環境型向環境友好型轉變；由“少數人”先富型向“共同富裕”轉變。從更深層次的意義說：中國經濟轉型的目標并不只是簡單地扶植幾個新興產業或轉變內外需求結構，而是經濟增長模式、發展理念、發展動力的全面轉變。增長模式的轉變意味著以規模擴張數量增加低效率為主要特征的模式轉變為以產業升級質量提升的高效率增長模式；發展理念轉變是指要從以GDP增長率和經濟總量為發展理念轉變為以人民福祉的提升和幸福指數的提高為目標的發展理念；而發展動力的轉變，則是指以資源要素投入為主要動力轉變為以科技進步自主創新為主要動力。推動這種轉變政府將面臨多方面的挑戰！
　　面臨的挑戰：當前推動經濟轉型政府面臨的挑戰主要有保就業，調結構與擴內需。保就業——是當前政府面臨最大挑戰。眾所周知，中國由于人口眾多而始終面臨嚴峻的就業壓力，保證足夠的經濟增長率是解決就業問題的基本條件。改革開放以來，中國的投資驅動、出口導向發展模式很大程度也與解決就業問題相關。經濟轉型意味著打破原有發展模式和經濟體制，而經濟轉型淘汰落后產能的過程必將導致經濟增長放緩，造成失業率增加，這會加劇一些地方政府的“低速恐懼癥”。為保就業，一些地方政府往往不惜放棄經濟轉型、甚至以經濟結構失衡惡化為代價保增長；調結構——產業結構是整個經濟結構的基礎和核心，它主要涉及國民經濟主要部門的發展秩序和相互關系，關系到國民財富的創新和國民經濟現代化的步伐。由于長期以來實行以資源要素投入為驅動力的規模擴張式增長模式，已經造成全面的產能過剩，經濟結構嚴重失衡。加快產業結構調整和升級成為現階段中國經濟發展的核心問題。這首先要求實現從資源要素投入為驅動力的增長模式到以科技進步自主創新為驅動力的根本轉變。這種轉變是一個復雜的系統工程，難以短期奏效，甚至可能帶來經濟發展的短期陣痛而影響當地的GDP政績，進而影響到個人晉升的仕途，是按政績優先準則繼續選擇要素投入驅動？還是按人民利益優先準則選擇創新驅動？這是當前地方政府決策者必然要面對的嚴峻挑戰。擴內需——當前中國的內外消費需求結構已經嚴重失衡，內需不足已經成為經濟發展最大障礙，擴大消費內需是經濟可持續發展的根本問題。內需不足的原因是群眾收入增加太慢，提高群眾收入水平是擴內需的必然選擇。改革開放30年來，中國經濟持續高增長體現為國家財富的迅速積累，但國民財富的增長速度卻遠小于國家財富的增長速度，財富分配比例的失衡不僅成為經濟結構失衡、內外需失衡的重要原因，也制約了經濟成長階段最重要的內需增長。由于收入分配改革不僅涉及再分配環節即社會保障、公共服務等總體水平及其結構調整，還要涉及到初次分配環節包括“工資、保險、福利”三位一體的薪酬體系和稅制的改革；不僅要調整政府、企業和個人之間的分配關系，加大國民收入向個人傾斜的政策力度，還要調整資本要素所得和勞動要素所得之間的比例關系；這不可避免地會觸及原有利益結構的重大調整。如何全面協調不同利益群體之間的矛盾，保證在分配制度改革中最大限度地調動全體人民的積極性，將是政府面臨的一個嚴峻地挑戰。
　　二、政府改革是關鍵
　　在GDP政績激烈競爭，政府主導經濟的情況下，地方經濟的主要目標是追求局部利益而不太關注全局利益，且大多數地方都熱衷于追求短平快要素投入規模擴張式的增長，而維持這種增長需要越來越大的資金和資源投入，不可避免地帶來投資的持續膨脹和重復建設、產能過剩、資源浪費、環境污染、效益低下等眾多弊端，是造成經濟結構失調的重要原因。政府主導過于注重資本密集型重化工、制造業等工業大項目或基礎設施建設、房地產項目。這些項目往往難以創造足夠的就業機會；而對政績見效慢的科技進步，自主創新，和就業容量最大的中小企業及服務業卻沒人重視而長期落后，于是結果就業上不去，消費需求就上不去，產能過剩無法解決，效益也上不去，發展必然就不可持續。在當前美元貶值國際流動性過剩造成資源原材料價格大幅上漲情況下，政府主導經濟的巨額投資正推動中長期的通脹壓力不斷增大，使治理通脹難度有增無減。經濟結構嚴重失調也使經濟轉型陷入困境。
　　政府主導的投資驅動經濟模式本身就是扭曲投資和消費關系、抑制居民收入增長、導致消費內需不足的根本原因。在投資收益率不高的情況下，為保證投資收益或回報，投資驅動的增長模式不可避免地要抑制勞動或其他方面的收益或回報，而抑制工資、低息信貸的大規模擴張和被壓低的利率、匯率又將導致收入（財富）從家庭流向企業，從消費領域轉向投資領域，進一步抑制了消費需求。擴內需客觀上需要將保護投資的政策轉變為保護消費，而這與當前政府主導的投資驅動經濟模式有根本矛盾，因而擴內需也難以如愿。
　　簡單地說，中國經濟轉型的核心目標就是：“調結構，擴內需，促創新”。地方政府主導經濟模式的弊端，在于其僵化的體制、以行政權利操控市場和壟斷式經營特征，本能地安于現狀而反對變革和阻礙技術進步。它既不利于調結構，又不利于擴內需，也難以達到促創新的目標，因此事實上已經是經濟轉型的主要障礙。而以市場機制為特征現代經濟模式由于引入競爭機制，以殘酷的優勝劣汰生存競爭法則來淘汰落后產能并發展先進產能，在迫使企業不斷自主創新求生存的過程中促進技術進步，推動產業的不斷升級換代和新的經濟增長點不斷形成，從而在市場競爭的過程完成經濟轉型。這是社會的代價最小，經濟波動也最小的經濟轉型方式，現代經濟模式的市場競爭機制正是經濟轉型的動力所在。
　　綜上所述，由于中國經濟轉型目標當前所要解決的許多問題和障礙，都與政府主導經濟模式相關。因此，改革政府主導經濟模式成為推動經濟轉型的關鍵所在。中國放棄政府主導經濟模式的意義，首先在于它能夠從根本上改變當前中國經濟的投資驅動規模擴張為主的發展模式和由此帶來的經濟結構失衡和消費內需不足等種種弊端，也就從根本上消除了經濟轉型的主要障礙。于是，經濟轉型的關鍵在于政府轉型，從政府主導到政府指導與市場主導相結合的轉變，實現政府職能的全面轉換，就是推動中國經濟轉型的突破口。
　　三、難點在利益協調
　　經濟轉型之所以困難重重，是因為它涉及不同主體（包括改革者自身）利益的重新劃分，其最大難題是如何理順不同經濟主體（中央與地方、不同行政區、不同所有制、不同行業、政府與企業、老板與工人等）之間的利益關系。如財稅體制改革就是要理順中央與地方的利益分配關系，而收入分配制度改革的重點就是要理順政府、企業和居民的收入分配關系；投資體制改革需要理順政府與企業的利益關系。
　　經濟轉型要求放棄政府主導經濟模式，因為政府轉變職能是讓市場成為配置資源的基礎力量，建立完善社會主義市場機制的重要條件。這必然要伴隨著政府發展理念和管理體制的深刻變革。放棄政府主導就意味著放棄其資源配置權、經濟決策權、審批權，也就勢必放棄與之相關的眾多利益，等同于要政府自己革自己的命，這是政府將要面臨的嚴峻挑戰。說經濟轉型的難點是政府轉型，并不是指政府職能變換本身有多難，而難就難在轉型過程中政府自身利益難以割舍，不同利益集團間的利益難以協調，弄得不好還會激化矛盾，影響穩定。
　　事實上，放棄自身的既得利益對任何主體都是難以接受的，當然也是政府改革的最大難題。如國家經濟轉型的目標已經提出多年，至今進展緩慢的根本原因就在于此。長期以來，國家調整經濟結構的各項措施之所以難以落實，原因是無論是哪種形式調結構的措施，都要以犧牲一定GDP政績為代價，而GDP政績又關乎地方官員能否晉升的切身利益，這就是為何地方政府對中央政策大都表面上響應，背地里我行我素的根本成因。其他方面如重復建設、環境污染、資源浪費的事件屢禁不止，房地產價格越調越高、地方的GDP指標遠高于國家GDP總目標等怪現象層出不窮也是源于此。
　　改革的本質就是利益調整，制度約束是利益調整的關鍵障礙，消除制度約束的根本途徑須從體制改革入手。因此，制度創新主題應該圍繞利益調整展開。其總體思路是展開以“理順利益關系”為指導方針下的制度創新，建立有利于“利益協調”的新制度。對于政府改革而言，其改革成功的關鍵是通過理順自己與其他經濟主體間的利益關系，減小社會沖突成本，從而最大限度地調動社會不同群體的積極性，才能形成推動經濟轉型的新合力。“理順利益關系”的途徑可以是以體制改革消除障礙和以政績導向標準的重新調整來激發改革新動力。
　　總之，經濟轉型的鑰匙在政府手中，地方政府自身利益取向決定其經濟發展的政策選擇，也決定政府改革的進程和取向。只有在政治經濟體制改革不斷深化的前提下，在確保政府官員能夠把自己當作人民的公仆，并且把人民的利益放在首位時，此類難題就會迎刃而解。
　　＊本文受湖南省科技廳項目資助（項目編號：2010ZK3114）。
　　（作者單位：湖南省委直屬機關黨校）