政府公共服務市場化進程中的尋租行為及對策

　　摘要：近年來，我國政府借鑒西方發達國家經驗，開始對公共服務實行了一系列朝向市場化，引入競爭機制的民營化改革，并在實踐中取得了一定成效。但由于我國公共服務市場化的相關制度建設并不完善，作為市場化主體成分的企業和非政府組織的社會整合能力較弱，以及公共服務市場化涉及諸多群體的利益，在公共服務市場化過程中，出現了較嚴重的尋租行為。文章對公共服務市場化過程中的尋租行為進行分析，對改進的措施和對策進行討論，以促進公共服務供給的質量和效率的提高。
　　關鍵詞：政府；公共服務；市場化；尋租
　　一、公共服務市場化與尋租行為
　　公共服務市場化就是政府通過政治過程做出決策，確定公共服務的供給數量和質量標準，然后以市場機制為杠桿，通過多種方式調動私營部門、非營利部門等組織參與，在競爭中完成公共服務供給。其目的是在政府部門不放棄公共政策制定責任的前提下，通過引進市場機制，挖掘社會一切可以利用的資源來提高政府提供公共服務的能力。自20世紀90年代初，我國開始推行公共服務改革，引入公共服務市場化內容，在實踐中形成了多種創新模式，取得了顯著的成效。但是，由于公共服務市場化引入時間較短，我國現行的行政管理體制尚不完善，垂直和平行兩方面的監督功能無法充分發揮作用，以及行政力量對市場的過渡干預等，在公共服務市場化的過程中，出現了比較嚴重的尋租行為。
　　Tullock（1967）發表論文《關稅、壟斷和偷竊的福利成本》，開創了尋租理論的公共選擇學派分支，其核心的觀點為：尋租基本上是通過政治活動進行的；限制尋租的基本方法是限制政府。Anne O.Krueger（1974）在探討國際貿易保護主義政策形成原因的論文《尋租社會的政治經濟學》中首次把“尋租”作為一種理論概念提出來，并對配額造成的損失做出了經驗的估算。尋租活動有廣義和狹義之分。廣義的尋租活動是指人類社會中非生產性的追求經濟利益活動，或者說是指那些維護既得的經濟利益或是對既得利益進行再分配的非生產性活動；狹義的尋租活動是指利用行政法律的手段來阻礙生產要素在不同產業之間自由流動、自由競爭，從而維護或攫取既得利益的行為。尋租行為的盛行被歸結為政府扭曲市場提供租金的結果，是一種腐敗行為。我國學者于20世紀80年代開始對尋租理論進行研究，典型表現就是對腐敗行為現象進行分析。進入20世紀年代末，尋租理論還被廣泛地運用到了轉型經濟中的政府行為中和公共權力的分析。
　　二、公共服務市場化中尋租行為的危害
　　尋租活動不僅使大量的社會資源流入私人的口袋，而且導致公共服務質量下降及不能滿足社會民眾的需求，嚴重干擾、影響社會的正常秩序，阻礙經濟發展、政治穩定和社會進步，給政府、社會及民眾帶來極大的危害。其危害性主要體現在以下幾個方面：
　　（一）大量社會資源在尋租過程中被耗費
　　由于尋租行為是尋求直接的非生產性利潤的活動，尋租不僅不創造任何價值，反而在尋租過程中伴隨多種消耗：一是公共服務供應商為了獲得政府項目的代理權，需花費大量的時間與精力以及為疏通層層關系而支出大量禮品與金錢；二是政府官員為尋租者支付自己滿意的租金以及避免上下級的監查而付出的時間、精力與資源；三是政府為了對付尋租者進行的反游說、反賄賂采取各種措施所耗費的資源。這些都是不能為社會創造任何價值而白白耗費的資源。
　　（二）損害經濟增長和社會穩定
　　尋租活動造成有限資源配置的扭曲，將大量具有生產能力的供應商從經濟軌道引導到尋租活動，致使獲得政府特許的供應商缺乏動力去完善管理、改進技術、提高產品質量、降低生產成本、改善服務、增強公共服務提供能力，這樣必然使社會資源不能按照效率最高的最優化原則進行配置，從而阻止了經濟體制改革的深化和更有效的生產方式的實施，造成經濟效率嚴重損失。同時，尋租活動破壞了公平原則，顛覆了勤勞致富、多勞多得的分配規律，使某些沒有從事生產活動的尋租者反而可能大發橫財，而生產者未必多勞多得。這種行為示范效應，必然挫傷勞動者的積極性，干擾經濟的正常運行和社會的穩定。
　　（三）使公共服務和公共物品異化
　　在公共服務和公共物品市場化過程中，供應商可能根據政府需要提供純公共服務物品和準公共服務物品。準公共服務物品在消費方面具有兩種典型特點：一是消費的爭奪性，即一個人對某物品的消費可能減少其他人對該物品的消費；二是消費的排斥性，即只有那些按價付款的人才能享受該物品。我國目前公共服務產品的價格是由生產企業確定后，報政府機構審批，或直接由政府相關機構定價，供應商通過尋租可使政府制定的價格高于成本價格，或允許供應商在一定限度內自由決定價格，這樣就能抵消尋租過程中的各種成本，從而必然會導致公共服務及產品的價格提高，如果價格不能得到有效的調節，必然會使公共服務產品喪失其原有的屬性。提供純公共服務物品的企業，在付出高額尋租成本后欲獲得其所期望的利潤，只有通過技術優勢降低公共服務的數量和質量，這必然導致公共服務及產品低于納稅人付出的費用的價值，讓處于信息劣勢的納稅人為所謂的“公共服務”買單。
　　（四）損害社會道德機制以及黨和政府的形象
　　尋租降低了行政機構的道德水準，這種建立在背景、關系、靠山、權力、金錢等因素之上的利益分配機制違反了基本社會道德標準，嚴重損害黨和政府的形象和權威，削弱了黨和政府的凝聚力、號召力以及公眾對政府及社會制度的公信力。此外，尋租行為對社會的不道德示范以及對拜金主義、“官本位”意識的強化，造成人們的人生觀、價值觀的扭曲和社會風氣敗壞，嚴重惡化人們的道德水準，減少人們相互之間的信任，最終導致整個社會道德的淪喪。
　　三、公共服務市場化進程中尋租行為的防治
　　（一）轉換政府職能，優化政府干預
　　行政權力對公共服務市場化的干預和管制是導致尋租行為的根源。要減少公共服務市場化中的尋租行為，需要盡快轉變政府職能，建立適應市場經濟運行規律的國家宏觀管理新體制，減少對經濟生活的直接干預，特別要減少和約束政府在投資和采購方面的壟斷權力，進一步改革行政審批制度，取消不必要的行政審批項目。需要保留的項目，可以運用市場體制來運作，通過招標、拍賣等市場手段來處理，同時注意合理分解行政審批權力，加強組織與組織之間的監督制約，防止缺乏內部監督、權力過分集中現象的產生。此外，政府應精簡機構，減少政府層級中官員濫用權力的可能性，減少創租和尋租的機會，將尋租的可能性限制在最小范圍。
　　（二）建立和完善公共服務市場化的法律制度
　　建立和完善法律制度是公共服務市場化首先要解決的問題。目前，我國公共服務市場化的法律制度資源還比較匱乏，法律制度的規范和保障力度仍不夠，致使政府官員和供應商在尋租過后能夠逃避法律的懲罰。所以，必須首先健全和完善法律供給，更好地解決公共服務市場化過程中的規劃性和規則性問題，在收費價格、準入資格、操作辦法等方面制定明確可操作的規定，建立公開、公平、公正的招標和投標制度，保證信譽良好、資質優良、出價低廉的供應商來承包公共服務項目。同時，應規定政府在公共服務市場中的職責及程序，嚴格限制官員的權力和權限。配套齊全、執行有力的法律法規環境，將能為公共服務市場化提供有力的制度保障。
　　（三）完善政府和社會的監管機制
　　建立完善的監管機制是預防公共服務市場化進程中產生尋租行為的重要環節。政府是公共服務供給中的關鍵載體，所以，首先要強化政府的監管責任，同時，納入社會輿論、供應商等各方面的監督力量，使監督主體多元化。建立一個多層次的、科學有效的監督主體，能為有效遏止各種尋租行為產生提供組織保證。
　　（四）健全公共服務市場化的績效評估制度
　　我國傳統的公共服務，強調公共機構按照一系列正式規則和一套固定程序開展工作，只重視過程和投入，而很少考慮效果，從而影響公共服務提供的質量。所以，應當引入社會力量健全公共服務績效評估制度。首先，強化政府績效管理的意識，在提供公共服務之前，征求民眾及專業人員的意見，按照價值效益優先的原則提供公共產品。其次，在選擇供應商時（除特殊行業和領域），政府應該把選擇權讓給民眾或專業人員，減少官員與供應商之間直接產生尋租行為的可能性。在項目完成評估時，公共服務的評價應當更多地取決于公眾或專業人士的評估。因此，遵循科學的、完整的績效管理和績效評估程序，也能有效地減少公共服務產品市場化過程中尋租行為的產生。
　　參考文獻：
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