淺談?dòng)绊懨裆l(fā)展的體制問題

　　我國出現(xiàn)的諸多民生問題，除了發(fā)展不夠外，其中一個(gè)重要原因就是與我國現(xiàn)階段的體制和在一定時(shí)期的制度安排有關(guān)。這就是說，有些制度安排還不公平不合理，存在許多弊端。現(xiàn)存制度的短缺、弊端和不完善，不僅制約了民生問題的改善，而且還有助于民生問題的不斷滋生。因此，我們必須進(jìn)一步深化改革，抓好體制和制度創(chuàng)新，建立和健全面向民生服務(wù)民生的科學(xué)體制，徹底消除在民生問題上的體制弊端。只有這樣，才能為解決民生問題提供可靠的制度和法律保障。
　　當(dāng)前體制和制度上存在哪些問題呢？本文將以下方面進(jìn)行闡述。
　　一、短缺
　　所謂短缺就是有些方面的制度或法律上的規(guī)定沒有建立起來。
　　例如對(duì)農(nóng)民工的待遇問題：目前我國仍有1億-2億農(nóng)民需要轉(zhuǎn)移，即我國城鎮(zhèn)將有2億左右的農(nóng)民工。由于這些農(nóng)民工的戶口都在農(nóng)村，他們?cè)诰蜆I(yè)、工資待遇、社會(huì)保障、住房、就醫(yī)、子女教育等問題上，就與城鎮(zhèn)職工有很大的區(qū)別，有許多方面城鎮(zhèn)職工享有的他們沒有，即使有，差距也很大。但在這些問題上我國還沒有制定統(tǒng)一的制度或規(guī)定。
　　由于有許多方面沒有統(tǒng)一的制度或規(guī)定，也沒有具體的約束性制度，各地對(duì)如何解決民生問題只是從工作上提提要求，并強(qiáng)調(diào)它的重要性和必要性，但由于制度上的短缺，就出現(xiàn)可做可不做、做好做差沒關(guān)系的現(xiàn)象，很難形成制度化、規(guī)范化和法律化。
　　二、弊端
　　弊端，即體制和制度上的弊端。
　　第一，城鄉(xiāng)二元治理結(jié)構(gòu)。在教科書中就注明消滅三大差別是共產(chǎn)主義的基本特征。在這三大差別中，城鄉(xiāng)差別就是其中之一。但是在中國特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)程中，由于生產(chǎn)力落后的原因，我們不可能馬上消滅城鄉(xiāng)差別，恰恰相反，歷史的以及現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)還迫使我們實(shí)行了一種迄今為止依然非常穩(wěn)固的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。根據(jù)這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度和國家治理模式，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民無論在經(jīng)濟(jì)上還是在政治上，都存在著體制性的差別。隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制雖然有了較大的改變，但是它還沒有從根基上發(fā)生動(dòng)搖。由于這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，其弊病派生出了許多民生問題。
　　第二，戶籍制度。自1958年1月《中華人民共和國戶口管理?xiàng)l例》正式實(shí)施以來，我國就形成了頗具中國特色的戶籍制度。這種戶籍制度，使我國形成了“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的類別劃分，這一劃分也為農(nóng)村居民和城鄉(xiāng)居民在經(jīng)濟(jì)上、教育上、醫(yī)療上、社會(huì)保障等方面的不平等提供了制度上的依據(jù)，同時(shí)也為農(nóng)村剩余勞力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移設(shè)置了制度障礙。這一戶籍制也將城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)進(jìn)一步制度化、法律化和穩(wěn)固化。改革開放以來，有的地方雖然在這方面開始了一些探索，使這種戶籍制度有了松動(dòng)，但是迄今為止，這種制度還沒有得到實(shí)質(zhì)性的改變。
　　第三，財(cái)政制度。在目前的情況下，我國已經(jīng)建立了以國稅為基礎(chǔ)的國家財(cái)稅體制，但還不是真正意義上的公共財(cái)政制度。如真正意義上的公共財(cái)政必須由人民或由人民的代議機(jī)構(gòu)執(zhí)掌財(cái)政權(quán)，但目前我國還是由各級(jí)政府及部門機(jī)構(gòu)執(zhí)掌財(cái)政權(quán)。正因?yàn)槿绱耍骷?jí)政府及部門之間分割財(cái)政的問題十分突出，他們往往把部門利益凌駕于公眾利益之上，使不同層級(jí)或不同部門的政府工作機(jī)構(gòu)自利傾向十分嚴(yán)重，出現(xiàn)非常強(qiáng)烈的利益動(dòng)機(jī)。再加上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等舊制度的存在和制度的短缺，更導(dǎo)致了財(cái)政的供給不均，使向政府納稅的人民反而有的沒有完全享受其應(yīng)有的權(quán)利。同時(shí)，我國的財(cái)政對(duì)行政管理和公務(wù)員職務(wù)消費(fèi)的支出過大，行政管理費(fèi)用占財(cái)政總支出的比重已達(dá)到19.03%，公務(wù)員的職務(wù)消費(fèi)占財(cái)政總收入的比例已達(dá)到24%，這兩項(xiàng)比例均居世界第一。與此相反，對(duì)社會(huì)保障、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生的投入過小，在GDP當(dāng)中所占的比例屬世界最低的國家，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國、日本這樣的發(fā)達(dá)國家，甚至低于印度、印度尼西亞、巴基斯坦、巴西等發(fā)展中國家。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，我國不僅執(zhí)政成本過大，各級(jí)財(cái)政每年還要拿出巨大的資金投入豪華城市建設(shè)和樓堂館所等豪華建筑物的建設(shè)，這樣用于改善民生的投入就更少了。從這方面看，我國的財(cái)政體制還不是真正面向民生服務(wù)民生的公共財(cái)政體制。
　　第四，公共物品供給制度。社會(huì)公共物品是指由政府提供的而且不是以市場方式滿足社會(huì)公共需要的物品。公共物品之所以被稱為公共，其基本的要義就是它的公共性，而公共性同時(shí)也包含了均等化或者同一性的要求。基本的公共物品包括教育、醫(yī)療、文化、環(huán)境、秩序和安全等等。但是由于制度上的弊端，我國公共物品的供給在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、行業(yè)之間存在著很大的差別。例如教育：過去，教育資源過多地向城鎮(zhèn)和優(yōu)質(zhì)學(xué)校傾斜，最好的學(xué)校、最好的設(shè)備、最好的老師都集中在城鎮(zhèn)和優(yōu)質(zhì)學(xué)校，而廣大的農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)與城鎮(zhèn)相比卻有天壤之別。由于教育資源的配置不均衡，就不可避免地要出現(xiàn)讀書難讀書貴等問題。不僅城鄉(xiāng)和地區(qū)存在不均等，就是教育部門之間也存在不均等問題。例如，2006年，湖北省省屬高校財(cái)政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)生均3000元，而部屬院校生均卻達(dá)到7500元，就是省與省之間也有較大的差距。又如醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展不均衡，或者說醫(yī)療衛(wèi)生的供給不均衡：我國人口70%在農(nóng)村，30%在城市，但是全國80%的公共醫(yī)療資源卻在城市，僅有20%在農(nóng)村。換一句話說就是，我國70%的人只享有20%的醫(yī)療衛(wèi)生資源，30%的人卻享有80%的醫(yī)療衛(wèi)生資源。同時(shí)，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的高新技術(shù)、先進(jìn)設(shè)備和優(yōu)秀人才也大多在大城市大醫(yī)院。可見，我國公共物品的供給失衡相當(dāng)嚴(yán)重。這種公共物品供給的失衡，是造成居民不能充分接受教育、不能充分就醫(yī)等民生問題的根本原因。
　　第五，地方和部門利益保護(hù)制度。由于資源的不均衡分布，有不少地方和部門利用自己所掌握的行政權(quán)力，從地方保護(hù)主義和部門利益保護(hù)主義出發(fā)，制定了一些不公正的文件或制度，為本地本部門提供了過多的利益機(jī)會(huì)，從而造成了人們?cè)诠操Y源的享有和利益分配上的不公。
　　三、不完善
　　不完善，即有制度但殘缺不全。
　　我國目前已建立了社會(huì)保障制度，其中包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城市職工醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度、最低收入保障制度等，但是這個(gè)制度的涵蓋面很小，還有一些制度沒有健全起來。就目前而言，城市和農(nóng)村還有一部分人沒有參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋面也不大。
　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年，我國醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋的城鎮(zhèn)職工數(shù)為1.3億，再加上5000萬享受醫(yī)療保險(xiǎn)的公務(wù)員和事業(yè)單位職工，總共也不到2億人，在3億城鎮(zhèn)從業(yè)人員中還有1億多人沒有參加。在城鎮(zhèn)目前還有大批下崗人員、無業(yè)和失業(yè)人員沒有參加醫(yī)療保險(xiǎn)。在農(nóng)村，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度全面覆蓋農(nóng)村地區(qū)，參保人數(shù)達(dá)8.35億，參保率達(dá)95%。雖然面比較大，但保障能力非常有限，與城鎮(zhèn)相比差別太大。
　　由于我國由舊體制向新體制轉(zhuǎn)變，遺留的歷史問題也比較多，如舊保障制度主要覆蓋城鎮(zhèn)國有、集體企業(yè)職工。在按照市場經(jīng)濟(jì)要求建立的社會(huì)保障制度過程中，一些關(guān)閉、破產(chǎn)企業(yè)職工安置與并軌遺留問題不少，這就出現(xiàn)不同行業(yè)、企業(yè)職工之間和在不同時(shí)間參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人員，在養(yǎng)老收入上就有較大差別。像企業(yè)職工的養(yǎng)老收入與機(jī)關(guān)事業(yè)單位的離退休職工差別相當(dāng)大。據(jù)調(diào)查，前者比后者少一倍多，而且差距還要繼續(xù)拉大。還有就業(yè)制度、分配制度、醫(yī)療制度等也有不少不完善的地方。
　　從以上分析的情況看，要解決民生問題，不進(jìn)行體制改革創(chuàng)新，消除制度上的障礙，是不現(xiàn)實(shí)的。這種影響民生的問題如果不解決，即使物質(zhì)財(cái)富再豐富，也只能使不平等不公正的問題更加嚴(yán)重，民生問題更加突出。
　　（作者單位：鄂州市委黨校）