淺議村務公開的相關問題

　　摘要：村務公開是重大的時代課題。要進一步健全和完善村務公開和民主管理制度，形成領導、責任和協調三大長效機制。
　　關鍵詞：村務公開；機制；領導；協調；責任
　　
　　當前，我國廣大農村地區正掀起建設社會主義新農村的熱潮，這要求我們進一步健全和完善村務公開和民主管理制度，堅持不懈地努力形成長效機制。村務公開的運行機制是在農村推行村務公開的整個過程中，組織運籌各個構成要素、組成部分相互協調、相互促進的聯結方式和運作方式。它既統率全國范圍內的農村村務公開的創建和運行，又對每個個體基層組織的村務公開工作提供標準，村務公開的順利實施離不開三個重要的機制——領導機制、責任機制、協調機制，下文對各個機制分別進行探討。
　　
　　一、村務公開工作的領導機制
　　
　　村務公開工作的領導機制是整個村務公開運行體系的核心，包含了村務公開的領導主體、組織體系和領導方式、決策方式等要素，目的是通過堅強有力的領導，使村務公開在良性運作的基礎上獲得最佳成果。
　　（一）村務公開的領導機制建立之必要性
　　村務公開是社會主義新農村建設的有機組成部分，具有重要的戰略地位。它貫穿和滲透到農村政治、經濟、文化各項工作中，有大量的統一規劃、組織、協調、溝通工作去做；村務公開建設惠及億萬農民群眾，是廣大農民的迫切要求，既離不開他們的廣泛參與，更需要有全盤的規劃和有序嚴密的組織。并且，村務公開是社會主義民主與法制工程的重要組成部分，必須堅持和確保黨和政府的領導地位。因此，村務公開建設除了黨和政府，其他任何的社會組織和個人都不能擔負起領導的重任。
　　（二）村務公開工作領導機制的核心內容
　　建立強有力的組織管理村務公開體系建設工作的領導機構和管理體系，是加強村務公開體系建設的組織保障和迫切需要。這個機構的定位是村務公開建設的策動者和調控者，村務公開的“立法者”和“執法者”。中央以及地方都必須有相應的村務公開體系建設的領導機構和管理體制。
　　各級村務公開領導管理機構體系要有合理的架構和清晰的分工。國家村務公開領導機構是全國范圍內村務公開建設的最高領導和決策機構，負責制訂村務公開建設的方面政策，發布制度、文件，組織實施全國性的村務公開活動，指導、督促、協調、檢查下級主管部門的工作。目前，國家民政部門承擔起了這一職能，但限于人力、精力的限制，所發揮的多為宏觀、指導性的作用，需要進一步充實機構人員，并賦予其更加明確的職權和職能。地方各級村務公開建設的領導機構擔負著貫徹落實上級精神、制訂工作方案并組織實施本地村務公開建設活動的任務。應在各級村務公開建設管理部門內部明確職能，相互之間作好協調銜接，做到各司其職，分工協作，精簡高效，使之在各級黨組織的領導下，擔負起應負起的責任，發揮在村務公開建設中的主導作用，克服有些地方出現的對村務公開建設領導不力的問題。
　　（三）村務公開建設領導機制的主要實現方式
　　黨和政府對村務公開建設的重要領導手段有兩項。一方面，通過制訂村務公開的法規、文件把村務公開建設意志、思想制度化，把村務公開建設指導思想、基本內容、原則要求經由嚴格正式的程序轉變為具有普通性、穩定性、權威性的制度規定，把管理體制的運行及各方面的活動用規章制度的形式加以固定，促使各項指導方針和原則要求具體化為行動指南，使上上下下按照統一的規范，結合各自的具體情況開展工作，避免等看觀望，避免各種無謂的爭論；另一方面，抓好村務公開建設大政方針的決策事關重大。各級黨政機構設置的村務公開領導機構同時也是決策機構。做出好的決策要善于收集信息，抓準癥結、審時度勢、深謀遠慮，要防止盲目決策，減少決策的隨意性，就要使決策有制度保證，有成例可循。由于農村實際情況的千差萬別，村務公開建設有相當的難度和專業性，領導干部的個人知識結構和經驗儲備不可能面面俱到，為克服草率決策，提高決策質量，應當建立健全良好的村務公開決策的咨詢議事機制。所有的決策應當在廣泛調查研究、充分征求意見的基礎上做出，應該重視決策的時效性和針對性。
　　
　　二、村務公開工作的責任機制
　　
　　促進村務公開工作深入有序開展的有效手段是確立責任機制。我們通常把責任理解為違反政治、道德、法律義務所承擔的不利的懲罰或譴責性的后果。村務公開領域的責任比此更寬泛，既包括外部的責任，也包括相應內部的工作責任制度，后者指對組織機構內部的各環節、層次之間進行責任分工和權限分解，確立誰來負責、如何負責的制度。
　　村務公開建設責任體系是多元化的，包容政治的、行政的、法律的、經濟的、道義的責任。前四類責任的確立途徑主要是通過法律、制度等規范準則，以有制度規定為前提。它的效力在于維持行為人最低的行為標準。若要保持較高的責任感和德性約束，就需要無形約束的道義責任。道義責任更多地依靠良心、忠誠，和對職責的認同感來判斷與維系。總的來說，這五種責任都不可缺少，相互補充，共同發揮約束、懲罰、教育、引導的功能。
　　（一）村務公開工作責任機制的要素
　　責任機制的要素歸納起來有以下三個方面：責任觀念、責任規制、責任適用。它們共同發揮作用，形成責任機制的整體功能。責任觀念的核心內容是負責與盡職的觀念。具體而言，就是參與創建、監督村務公開的各級農村基層組織、各個職能部門、關注和幫扶村務公開的社會各界所應具備的使命、職守和目標。責任規制即指責任規范與責任制度，主要是以法律法規、規章制度等加以固定化、可以預見得到的東西，包含實體性規定和程序性規定兩方面的內容。責任適用是運用責任規范對行為進行判斷評價，確定行為后果并執行的過程。
　　在村務公開的過程中引入責任的理念是觀念上的突破和方式上的進步。一般意義上責任主要指向義務和后果，但村務公開領域倡導責任的出發點在于制約和控制，以內在約束為主要支撐，以外力控制為保障手段對負有村務公開建設職責的機構及其工作人員進行管理，而不僅僅單純強調制裁。當然，如果沒有類似制裁的威懾力量，只依靠覺悟與道德的支持也不可能達到其目的。
　　（二）現階段村務公開工作責任機制的建構
　　現有的村務公開領域的責任方面的制度還沒有成型，對于負有實施村務公開和管理職責的有關人員應承擔何種類型的責任以及各種責任的依據、范圍、歸責原則、承擔者、認定、執行等問題都沒有準確的界定，只是籠統地規定為行政懲處、黨紀處分等。特別是對那些既不具備公職身份，亦不是黨員的村組領導干部，更是沒有相對應的責任規制。現階段村務公開工作責任機制的建設應力于以下方面：一是強化領導負責制。各級黨委、政府的一把手要對村務公開建設負總責，明確領導集體和領導個人各應負的責任的范圍。二是健全部門責任制。包括職位分類制度、崗位責任制度和專項工作責任制度，做到各就各位、“守土有責”。三是明確責任標準。研究制定一些量化的或可操作的指標，如村級財政的透明程度、農民群眾的參與程度、村組干部接受監督的情況等，把責任規制的內容具體化以利于評判責任。四是建立村務公開建設問責制。對耽于職守、決策失誤或行為（包括制定政策法規、發布命令等）有損村務公開建設負有領導責任和管理責任的干部追究政治責任，責任方式包括質詢、辭職和罷免。對公務人員不履行法定義務、違反組織規則等行為，追究行政責任，直至處以經濟、刑事制裁，改變那種似乎誰都應該負責而沒有人真正負責的現象。
　　
　　
　　三、村務公開工作的協調機制
　　
　　從全局來看，村務公開體系的架構和規劃的實施，要涉及到方方面面，難免會遇到各種矛盾和問題。當這些矛盾和問題出現后，就會出現一個不平衡的局面。而要保證村務公開建設的順利進行，就必須進行及時協調，變不平衡為平衡。
　　（一）村務公開工作協調機制的重要性
　　對村務公開建設過程進行協調是農村發展不平衡和基層利益多元化分化的必然選擇，也是全盤整合村務公開建設工作的共同要求。一方面，由于地域、經濟發展程度、鄉村治理水平和文化等因素，不同的村務公開建設主體在政治、經濟、社會地位方面的期望值以及思維方式、思想道德水平、文化水平有所不同，以致在村務公開交往和對話中易產生隔閡和矛盾；另一方面，當代社會發展和轉型過程中同質化與異質化的沖撞、傳統性與現代性并存的趨勢，使村務公開工作所處的政治、經濟、社會生活環境充滿著流變性。這些因素共同促成了村務公開建設過程中協調工作開展之必要。
　　（二）對村務公開建設進行協調的基本原理和主要內容
　　協調機制包含了系統工程的理念和方法，它的基本要義是一定的權威力量按照既定的秩序和目標對一定社會關系中存在的矛盾和沖突進行自覺地、有計劃地、自上而下地調節、調整與干預，使之趨于平衡和諧的行為和活動過程。
　　對村務公開體系的協調應包括以下幾個方面：村務公開建設各個組成部分之間的協調；村務公開建設主體之間關系的協調；村務公開建設與相關的社會關系之間的協調。
　　村務公開涵蓋了鄉村經濟社會發展規劃、村民委員會主要的工作、財務計劃（包含各項收入的產生和收繳、使用、經常性支出和專項支出的使用）、鄉村公共事業、公用設施的建設與維護、集體資產的運營管理、涉及村民的規制性事項如宅基地、計劃生育等的處置以及村民普遍關心的其他事項。對它們進行協調，主要是根據這些部分各自的特點以及工作側重點確定主次緩急、循序漸進、平衡推進、逐次深入，防止顧此失彼現象的發生。同時提高村務公開各項組織、實施、保障、監督工作的協同性，使它們能夠互相依托，彼此銜接，形成聯動。在各個組成部分的內涵建構中，也要進行協調，避免發展不平衡和脫節。如當前不少地方的村民們把注意力集中在涉及切身利益比較多的財政事項和審批事項上，而對村組整體發展規劃、管理模式、議事體制、公益促進這些公開事項關注程度不夠，參與熱情不高，需要對這一現象加以重視和協調，一方面教育村民認識到村務公開的總體面貌和深遠意義；另一方面也要引導開展村務公開工作的干部群眾工作人員培養全局觀，將盡可能地滿足群眾的需求與有序開展村務公開相協調；將急需抓好的重點項目與具有整體效應的基礎項目相協調，既重眼前，又重長遠，通過協調形成村務公開的多點發展和良性循環。
　　對村務公開建設各方面的主體進行協調，其協調面非常寬，包括各級黨政領導機關、紀委、組織、監察、宣傳、民政、財政、農業、衛生、司法行政、人口計生、國土、統計、檔案等機構以及群團組織。協調方式主要有：一是組織協商，即有沖突和不同意見的各方之間通過談判，求同存異來解決分歧。二是協同合作，即立場和觀點不一致但不是絕對對立的各方尋找共同點，發展互相信賴的合作關系，求得共同的發展。三是權威仲裁，即在協商不成陷入僵局時，各方同意將爭端提交共同認可或信任的權威機關即村務公開領導機構或其委派的機構，由其權衡各方面意見要求進而裁定是非。四是擱置回避，對涉及到比較根本的管理領域而又分歧明顯，在現有條件下無法達成一致的情況下進行冷處理，待時機成熟、條件具備時再加以解決。五是強行干預，是對是非清楚但拒不執行的一方直接進行壓制和干涉．迫使其作出讓步或改變行為。協調的出發點和最終目的是很好地動員和組織起有利于村務公開運行體系的各方面的社會資源，發揮應有的作用。
　　（作者單位：中共中山市委黨校）