人大代表部分專職化

　　摘要：人大代表制度自確立以來為我國的政治文明建設作出了突出貢獻。但是在人大代表兼職化背景下，人大代表制度顯現出了一些弊端。這些弊端產生的重要原因之一就是人大代表的兼職化。因此，改革人大代表的兼職化是我國人民代表大會制度改革的一種初步探索。人大代表部分專職化主要是指在人大代表組成人員中一部分是兼職，一部分是專職。這種部分專職化改革，既能減少改革中的轉職成本，又能保證人大工作的方向性和有效性。
　　關鍵詞：人大代表；部分專職；改革路徑
　　
　　人民代表大會制度是具有中國特色的一種代議制，與西方的代議制相比，兩者之間的顯著區別之一在于代議主體身份的不同。西方國家的代議員即議員大多是專職身份，其職業就是議員，不兼任何其他職務。我國的代議員即人大代表大多是非專職身份，呈現兼職化特點。實踐證明，人大代表兼職化在一定程度上制約著人大代表及人民代表大會代議功能的發揮，影響著這種代議制的有效性。因此，需要探索一種改革路徑，以強化突出人大代表的功能，從而促進人民代表大會制度的不斷發展，加快我國的民主化進程。
　　
　　一、人大代表兼職化的弊端分析
　　
　　現行的人大代表制度自1954年確立以來，在社會主義法制建設方面起到了積極的作用，為我國的政治文明建設作出了突出貢獻。但是，在人大代表兼職化背景下，人大代表制度仍然存在一些弊端。突出體現在以下兩方面：一是人大代表制度的民主水平較低。這主要體現在每次人代會上，無論是政府工作報告還是各類法律和提案，都以絕對高票通過，棄權票不多見，否決票則幾乎沒有。這種“高度一致”可能是一種“虛幻一致”，它反映了這樣幾個問題：我們的人大代表議政水平和議政能力有待提高，很多代表隊對需要審議的報告或提案并不太了解，在表決時提不出反對意見，于是“隨大流”表示同意；代表人數過多使得代表們難以充分表達自己的主張，難以對一些有爭論的問題進行充分討論；這種“高度一致”實際上反映了民主水平尚處于較低的水平。二是代表與選民聯系不足，脫離選民監督。由于絕大多數代表沒有專門的辦公地點及聯系方式，選民無法有效地聯系人大代表，及時反映意見，也無法有效地對人大代表進行監督。
　　上述問題的主要癥結就在于我國人大代表的兼職化。由于人大代表的兼職化，人大代表無法在短暫的會期內處理繁多的工作，他們既要審議政府工作報告，又要對各類提案進行梳理、評價，制定和修改各類重要法律，這些工作必須在半個月左右的時間內完成，代表們只能是分組討論，簡單梳理，隨大流表決。這就影響人民代表大會制度的民主水平。同時，在人代會閉會期間，代表們都在從事自己的本職工作，基本上沒有時間深入選民中，聯系選民，征集選民意見；選民也沒有機會了解自己選舉的人大代表，更談不上對其進行監督。正是由于人大代表兼職化，制約了代表代議功能的發揮，導致人大代表制度運行過程中出現一些問題。
　　
　　二、人大代表專職化的重要意義
　　
　　專職代表制（即我們所說的人大代表專職化）是指代議機關中的代表不兼任其他職務，而以代表職務作為其本職工作，享有職權并承擔相應責任的代表制度，是與兼職代表制相對而言的一種代表制。在專職代表制下，代表一般不得兼其他職務，代表工作是代表的首要工作和主要職責是其收入的主要來源。在我國經濟、政治和文化發展的新內容、新背景下，人大代表專職化對人民代表大會制度的改革與發展具有重要的意義。
　　首先，人大代表專職化是我國法制化的必然要求。人民代表大會是我國國家權力機關，立法權是人民代表大會的重要功能和核心權力。法律的制定和修改必須要求人大代表具有相應的知識、經驗和充沛的時間。盧梭曾說過，立法工作不是普通人勝任得了的，要為人類制定法律，簡直是需要神明。密爾也指出，人數眾多的議會既不適于直接的行政事務，也不適于直接的立法事務，幾乎沒有任何腦力工作像立法工作那樣，需要不僅是有經驗和受過訓練，而且通過長期而辛勤的研究和訓練有素的人去做，這就是為什么立法工作只有極少數人組成的委員會才能做得好的理由。立法質量的好壞，關鍵在于人大代表對議案審議投入的時間及其專業化程度。隨著社會的發展，人們法律意識不斷提高，法律盲區日益增多。因此，我們迫切需要專業、專職的人大代表充分發揮其職能，健全我國的法律體系，加快法制化進程。
　　其次，人大代表專職化是增強代表責任意識的需要。目前當選的人大代表多是諸如行業專家、特級教師、科研標兵、文體明星等先進模范人物。許多代表認為“人大代表”是一種政治榮譽，只是作為一種榮譽稱號授予在本職工作中有突出貢獻的人。人大代表專職化后，人大代表就成為固定職業，并且是人大代表唯一的職業，人大工作也就成為代表的本職工作，成為其謀生的工作。這樣他們就必須責無旁貸地把所有精力集中投入到人大工作中。同時，人大代表專職化將更加強調權利和義務的統一。代表專職化后，“人大代表”就從榮譽職務轉變為權力職務。人大代表作為最高權力機關的組成人員，代表人民群眾管理國家事務。在對國家事務進行管理過程中，他們享有提案權、表決權、監督權等諸多權利。但是這些權利的行使必須以履行一定的義務為前提，即在提出議案或批評建議之前，代表有責任、有義務事先深入群眾、深入基層進行調研，保證議案和建議的實事求是。這樣不僅增強了代表們對人大工作的自豪感，也增強了其責任意識，為了做好工作，實現自身價值，他們會主動深入群眾，真正做到代表最廣大人民的利益和意志。
　　再次，人大代表專職化是增強人大代表代議功能的需要。長期以來，我國一直實行人大代表兼職。每年全國人代會結束后，代表們又回到自己的工作單位，從事自己的本職工作，他們幾乎沒有更多的時間和精力深入基層、體察民情、了解當地各方面情況，一定程度上影響人大代表代議功能的發揮。酒泉市人大常委會秘書長劉光典曾指出，由于人大代表作用得不到全面、充分發揮，社會上很多人對人大代表所起的作用不以為然，有些群眾認為人大代表不能為他們爭取直接利益；有些群眾認為代表并不是他們表達政治意愿、經濟要求、解決問題的真正代言人，誰當代表無所謂。因此，實行人大代表專職化，不僅有助于實現人大代表從“榮譽功能”向政治功能的根本性轉變，而且能充分發揮人大代表的代議功能，推進我國的民主化進程。
　　
　　三、人大代表部分專職化——人民代表大會制度的改革路徑探索
　　
　　關于我國人大代表應該實行兼職還是專職，許多學者表示了他們的看法，有學者指出，西方國家的議員專職化是建立在三權分立和代議制的憲政理論上的，而我國不承認分權，我們是議行合一的政治制度，在缺乏分權理論的情況下，要求代表專職化有點勉強，因此他們主張與其改革兼職代表制度，不如在體制內完善人大制度。但是也有學者認為，我們可以借鑒西方國家的議員制度，徹底改革人大代表制度，提出人大代表專職化構想。
　　結合我國實際情況，目前要對人大代表制度進行改革，必須循序漸進展開，從人大代表部分專職化開始。主要原因有以下兩方面：一是人大代表部分專職化有利于減少轉職成本。從理論上看，我國議行合一的政治制度與議員專職化是不相符的，如果一步到位實行人大代表完全專職化，必然造成巨大的財政壓力，同時還可能存在高成本（高投入）帶來低收益的隱患。二是實行人大代表部分專職化，能保證人大工作的方向性和有效性。這主要從代表組成人員來看。實行人大代表部分專職，就是在人大代表組成人員中一部分是兼職，一部分是專職。兼職代表由領導官員兼任，專職代表則由各行業專家和工人、農民等基層群眾代表構成，專門從事人大工作。官員代表熟悉國家宏觀政策，在人大工作中能發揮宏觀指導作用，保證人大工作始終與國家大政方針保持同一方向。而專職代表也能有充裕的時間通過長期的基層調研，發揮其專業知識，提出專業性、針對性、可行性強的議案。由此兩者相輔相成，既能保證人大工作沿著正確方向進行，也能實現人大工作的有效性，從而充分發揮人大的政治功能。
　　
　　要實現人大代表部分專職化，可以從以下方面入手：
　　第一，完善有關法律法規，明確代表合法性。目前針對我國各級人大代表所立的法律主要是以兼職代表作為立法基礎。要對人大代表制度進行改革，實行人大代表部分專職化必須要有法律、法規的規范。因為對于任何改革方案的實施、操作，都應該先通過法律、法規做出明文規定，然后在法律法規的規則范圍內，去實現偉大的變革，逐步實現“依法辦事，依法治國”的宏偉目標。同時人大代表成為一種固定職業，需要對其合法性進行說明。因此在推行代表部分專職化之前，必須對現行的相關法律進行補充修改或者制定關于代表部分專職化的專門法律法規，賦予代表們合法的權力和地位，明確代表的責任和義務，從法律上規范代表行為，確保其認真負責的完成人大工作，保證人大功能的發揮。
　　第二，明確部分專職制下人大代表的構成。為保證人大代表所提議案的代表性、可行性，在人大代表的人員組成方面我們需要考慮三個方面：人大工作是否與國家大政方針的根本方向一致；人大提出的問題是否具有廣泛的代表性；提出的議案是否可行。那么這三方面因素就決定了部分專職制下的人大代表人員構成必須包含：領導干部、基層代表、各領域專家學者。其中領導干部是兼職代表，在人大工作中發揮宏觀指導作用，保證工作方向的準確性；基層代表和各領域的專家學者是專職代表，基層代表可以包括工人、農民、知識分子和各行各業的精英代表等等，他們的加入可以讓最基層人民的問題得到及時反映，獲得政府的關注，專家學者則運用其專業知識和豐富的經驗，提出專業、可行的議案。三者各盡其能，促進人大工作的有效開展。
　　第三，要解決專職代表的待遇問題。實行代表部分專職化后，專職人大代表成為各級國家機關的組成人員，他們同其他國家機關公務人員一樣，承擔著一定的政治責任。為保障這些專職人大代表順利行使職權，同時免受各種利益集團的利誘，保持政治上的獨立性和公務行為的廉潔性，應由國家財政對各級專職代表按同級公務員的標準提供報酬，在其他待遇方面，也應提供住房、辦公場所、醫療養老保險等等。另外，人大代表有一個與普通公職人員不同的特點，人大代表具有一定任期。人大代表雖然專職化但不是終身化，因此對于人大代表尤其是專職代表，更重要的是退職保障問題。如果只設立人大代表專職制度而不建立退職的保障制度，那么必然會使人大代表因擔心今后的出路而無法專注于自己的工作，同時可能會產生不愿競選人大代表的現象。但是，既然實行專職，人大代表成為一種職業，我們是否可以考慮在未來將其終身化。為此我們提出以下構想：一是專職代表入口問題。我們可以先對有意成為人大代表的群眾進行簡單的筆試及面試綜合考評（對于基層代表和專家學者的考評難度應該有區別），考評合格者才能作為候選人在選區參與選舉。二是對當選專職人大代表的，人大設立專門的監督機構，對其每年的工作進行綜合考評，對那些一年提不出一個有建設性和針對性議案的代表，可以處以罷免。三是為解除被罷免的專職人大代表的后顧之憂，其養老保險仍然保留，同時可以為其提供基層聯絡員的崗位，以保障其基本生活。
　　第四，建立完善的監督體制。人民代表大會是我國的權力機關，負責監督其他國家機關的工作。而目前我國政治監督體制存在最大的一個漏洞就是對人大工作監督的缺失，也就是由誰來監督人大及人大代表的問題。專職代表擁有更多的權力，而民主和憲政理念的不深入很容易造成對這種權力的監督的弱化。因此，要想充分發揮人大的政治功能，必須在人大的體制之外，單獨建立一個監督機構，專門對人大工作及人大代表進行監督。只有對人大的監督到位了，其對其他國家機關的監督才會是有效的。完善的監督體制除了獨立的監督機構外，還需要一系列的監督機制，如建立代表履職的考核制度，對代表參加會議、提出議案、聯系選民等內容進行考核；落實代表述職制度，要求代表以書面或口頭形式，報告一年來的工作情況并接受評議和監督；建立表彰制度，將評比表彰制度與代表履職考核制度相結合，配套實施等。
　　
　　參考文獻：
　　1、周小梅.關于人大代表制度的反思與重構[J].人