“大部制”視野下對城市執(zhí)法體制改革的再思考

　　摘要：黨的十七大提出要推行加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部體制改革，從而解決原有行政體制結構中存在的一些弊端。而以相對集中行政對處罰權為主要內(nèi)容的城市執(zhí)法體制改革與“大部制”改革思路有很大的相似之處，可以說為“大部制”改革提供了一個很好的范例。文章通過結合武漢市城市執(zhí)法局對城市執(zhí)法體制改革的現(xiàn)狀進行分析，總結其成功經(jīng)驗和不足之處，可以對“大部制”改革產(chǎn)生一些啟示。
　　關鍵詞：城市執(zhí)法體制；相對集中行政處罰權；職能轉變；大部制
　　
　　黨的十七大對加快行政管理體制改革明確提出：“加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制”。由此揭開了我國改革開放后第六次政府機構改革的序幕。盡管“大部制”機構改革作為一項成熟的政策剛剛出臺，但是早在十年前，我國各大城市就開展了一場為解決多重執(zhí)法、多頭管理，以相對集中行政處罰權為核心內(nèi)容的城市執(zhí)法體制改革。可以說，這場執(zhí)法體制改革的途徑與“大部制”機構改革的思路有異曲同工之妙，都是要各部門把相似、重復職能歸并由一個機構來實施。城市執(zhí)法體制改革是“大部制”改革的一場預演，城市執(zhí)法局從成立之初到現(xiàn)在已風雨十年，有成功之處但也顯示出許多不足，在“大部制”改革語境下，反思這場變革，對如何促進“大部制”改革將會有很大的啟示。
　　
　　一、城市執(zhí)法體制現(xiàn)狀——結合武漢城市執(zhí)法局分析
　　
　　（一）城市管理執(zhí)法體制改革的成就
　　1、實現(xiàn)了部門之間的職能整合
　　綜觀各城市行政執(zhí)法體制改革，共同點是把城市管理領域的交叉的行政處罰權分離出來，由專門的執(zhí)法部門來執(zhí)行，原來部門不再享有這部分權力。各個城市轉移的權力范圍不同，除了市容市貌范圍里的處罰權，在北京、深圳等城市執(zhí)大了統(tǒng)一執(zhí)法范圍，包括城市建設、計劃生育等跨系統(tǒng)、跨領域的處罰權。對此國務院《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》提出了指導性意見，把相對集中處罰權限定在了市容環(huán)境等七個行政職能部門。以武漢市為例，2001年開始武漢市開展相對集中行政處罰權試點工作。實行相對集中行政處罰權的領域主要是城市管理領域。按照方案，各市成立了城市管理執(zhí)法局，其相對集中行政處罰權的范圍主要是：將分屬市容環(huán)衛(wèi)、城市規(guī)劃、城市綠化、市政管理的全部行政處罰權和環(huán)境保護、工商行政、公安交通部分行政處罰權交給城市管理執(zhí)法局行使，有關部門不再行使已轉移的行政處罰權。
　　2、實現(xiàn)了決策和執(zhí)行的分離
　　相對集中行政處罰權以前，行政許可權、行政收費權、行政處罰權、行政強制權都由一個職能部門統(tǒng)一行使。這種集各種行政權力于一身的管理模式，行政權在一個部門內(nèi)部“一條龍”運作，客觀上使各種權力運行銜接緊密，有利于提高工作效率。但是這種模式存在著權力過度集中，加之部門之間，公眾與行政權力機構之間信息不對稱，使得監(jiān)督起來非常困難。但是集中了行政處罰權以后，原職能部門專司決策，不再行使處罰權，把決策權力和執(zhí)行權力的分離開。如武漢市就是將環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃、綠化、市政、環(huán)保、工商、公安交通七個專業(yè)行政管理部門及其執(zhí)法隊伍的執(zhí)行性、服務性、監(jiān)管性的職責及相關機構，分離出來作為武漢城市管理執(zhí)法局的執(zhí)法機構，使環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃、綠化等部門主要負責政策制定，城市管理執(zhí)法局作為執(zhí)行機構專門負責政策執(zhí)行，把決策和執(zhí)行權相分離開來，從而在決策部門和執(zhí)行部門之間形成一種相互制約和相互監(jiān)督的運行機制，權力運行得到監(jiān)管，不僅使決策的效率提高，而且相對人的權益可以得到保護。
　　（二）城市管理執(zhí)法體制改革過程中存在的不足
　　“大處制”模式的改革給“大部制”改革提供了一個的實踐范例，成功的經(jīng)驗值得借鑒，但是吸取失敗的教訓更是成功的重要保證。我國行政執(zhí)法體制改革從一開始就不是一個比較成熟可行的方案，不能迅速、徹底解決城市管理中所有深層矛盾和問題，在改革推行中也暴露出許多不足，這些問題可能是今后大部制改革可能同樣會面臨的問題，探求這些問題對促進大部制改革有很好的啟發(fā)。
　　第一，現(xiàn)在改革并未根本解決職責不清的問題。現(xiàn)在執(zhí)法體制改革僅僅限于相對集中行政處罰方面，其他的職能如行政許可審批權等還在原有的行政部門。這就造成了在行政職能部門和執(zhí)法局之間出現(xiàn)了一個巨大的監(jiān)管階段，即監(jiān)督檢查階段。行政職能部門作為主管部門，應當對該領域的事務行使日常的監(jiān)督檢查職責，相對集中行政處罰權的實施部門為了行使行政處罰權，也必須對該領域的社會事務進行監(jiān)督檢查，由此又出現(xiàn)新的監(jiān)督檢查職責的交叉。
　　第二，部分集中的處罰權造成了新的權力交叉。由于只是相對集中了環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃、綠化、市政四個部門全部處罰權和環(huán)保、工商、公安交通的部分處罰權，如工商行政管理方面法律、法規(guī)規(guī)定對無照商販的行政處罰權；對公安交通方面只分離了侵占道路行為的行政處罰權。也就是說在環(huán)境保護、工商、公安交通還保留著部分處罰權，這樣集中的權力和行政職能部門仍保留的權力容易造成混淆，并出現(xiàn)新的執(zhí)法交叉和執(zhí)法真空，而實踐中也確實存在這種現(xiàn)象。
　　第三，部門之間協(xié)調(diào)困難。城市執(zhí)法局擁有的法定職權是行政處罰權，而事實上處罰權已經(jīng)是屬于行政管理的末端。盡管處罰權是相對集中了，但這之前的所有行政管理職能都還分屬于相關行政職能機關。由于行政管理活動的復雜性和多面性，各個部門之間，從本部門利益出發(fā)，普遍存在著一種“不買賬”的現(xiàn)象，而對于一個具體的行政管理活動，行政管理權和處罰權多是相互依存、相互促進、相互制約的，而舊的行政管理習慣和行政管事職能的分散性，客觀上使得職能部門和執(zhí)法部門之間的協(xié)調(diào)困難顯得更加突出。
　　
　　二、城市執(zhí)法體制改革對“大部制”的啟示
　　
　　（一）何為“大部制”改革
　　“大部制”即改大部門體制。專家們指出：所謂“大部制”，就是在為推進政府事務綜合管理與協(xié)調(diào)，按政府綜合管理職能合并政府部門，將那些職能相近、業(yè)務范圍趨同的事項相對集中，組成超級大部的政府組織體制。其特點是擴大一個部所管理的業(yè)務范圍，把多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務交由一個部管轄，從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。
　　（二）城市執(zhí)法體制改革對“大部制”的啟示
　　不論是城市執(zhí)法體制改革還是“大部制”改革，其根本之處都必須是為了探求政府職能的有機統(tǒng)一，整合部門結構。這是目標，也是改革的難癥。“大部制”改革我們必須把握以下幾個問題。
　　1、“大部制”改革的核心——政府職能的有效轉變
　　實行“大部制”改革的核心就在于轉變政府的職能。改革開放后，我國經(jīng)歷了五次機構改革，但是卻始終沒有走出“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的怪圈，最根本的原因就是政府的職能并沒有真正地轉變。過去常把機構改革看成單純的機構撤銷、合并和調(diào)整，似乎數(shù)量減少了，機構改革的目的就達到了，因而往往追求“精簡機構”、“縮減編制”的表層目標，忽視了以轉變職能為基礎的原則，只是“權力的收收放放”、“機構的撤撤并并”和“人員的增增減減”。由于只裁并機構和精簡人員，不轉變職能，過不了多久，行使原來職能的機構又以老名目或新名議恢復，這是導致機構周而復始，甚至出現(xiàn)機構惡性膨脹的重要原因之一。
　　政府職能決定了政府的規(guī)模、結構、組織形態(tài)和管理方式，有什么樣的政府職能必須有相應的政府機構與之相對應。我國原有的職能體制是典型計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，無處不在，無處不管，而且過于偏重于微觀管理，龐大的行政職能造成了政府機構臃腫、職能交叉、職責不清。現(xiàn)在要進行新一輪的機構改革，就必須吸取前幾次機構改革的教訓，在轉變政府職能的基礎上推行。首先要界定政府的職能的范圍。中國正處于市場化的進程中，這個時候政府不是管得越多越好，也不是管得越少越好，而是要看是否適應經(jīng)濟社會發(fā)展和公共產(chǎn)品的提供。
　　
　　轉變政府職能的目標就是要建立一個“有限政府”，只管理“社會必要事務”。在市場經(jīng)濟條件下，很多事情應當由市場主體和非政府組織去完成，政府只應該管市場主體和NGO組織“不該管，管不了、管不好”的事，市場主體實現(xiàn)效率，政府管理保障和公平。在轉變政府職能過程中，應當按照不同的責任主體在社會經(jīng)濟事務中的分工，屬于全體社會主體共同行使的權力，交給政府行使；屬于部分社會主體行使的權力，交給行業(yè)協(xié)會等中介機構行使；屬于公民或者企業(yè)自主決定的權力，由其自主行使。
　　2、處理好決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權的關系
　　“大部制”改革的一個重要思路就是使部門之間及內(nèi)部的權力運作相互協(xié)調(diào)、相互制約。這就意味著“大部制”的整全建構要與政府決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權相互協(xié)調(diào)、相互制約、在這個基礎上建立權力機構和運行機制。把按照這一要求，改革的方案主要有兩種：一是在部門內(nèi)部建立專門的決策機構，執(zhí)行機構和監(jiān)督機構；二是在部門之間建立專門的決策部門、執(zhí)行部門和監(jiān)督部門。根據(jù)國外的經(jīng)驗，在“大部制”內(nèi)部的權力分離，就是少量機構行使決策權，更多部門是執(zhí)行機構，特別是在公共服務、行政執(zhí)法等方面形成專門的執(zhí)行機構，同時執(zhí)行機構內(nèi)部可以引入市場機制，從而提高行政效率。再者由一些機構來專門行使監(jiān)督權。但是筆者認為，對“大部制”的約束監(jiān)督光是內(nèi)部的監(jiān)督是不夠的，要與外部的公眾、媒體、司法、人大的監(jiān)督結合起來，才能形成一個良性有效的監(jiān)督機制。
　　3、解決好大部內(nèi)的協(xié)調(diào)
　　“大部制”一個重要特點是機構大、職能廣。因此，隨著部內(nèi)的組成單位的增多，部內(nèi)的協(xié)調(diào)任務也會增加。同時，“大部制”是一個新的制度，部內(nèi)各單位之間需要一個磨合期，才能較好地建立彼此之間的合作關系。在這個磨合期，一個部門內(nèi)部的司局之間或者處室之間的矛盾，可能絲毫不亞于不同部門之間的矛盾。如果大部不能順利渡過磨合期，不能及時協(xié)調(diào)矛盾，大部就有重新分開的必要。因此，在進行“大部制”改革時，不是把相似職能的部門整合到一起就萬事大吉了，更重要的是形成大部之后，如何在各個大部門之間尤其是大部門內(nèi)部形成良好的運行機制。
　　
　　三、總結
　　
　　大部門體制改革并不是簡單的機構合并，而是一個復雜的社會系統(tǒng)工程，需要經(jīng)過一個不斷深化和逐步完善的過程，不能一蹴而就。而且，大部門體制改革還涉及到政府決策、執(zhí)行與服務機制領域的改革，需要進行相關的配套改革。這就要求全面、科學地設計大部門體制改革的方案。統(tǒng)籌考慮機構合并、職能整合、人員優(yōu)化與部門組織結構，通過積極穩(wěn)妥的改革，最終建立起適應服務型政府要求的現(xiàn)代政府大部門體制。
　　
　　參考文獻：
　　1、武漢城管.武漢市城市管理局、武漢市城市管理執(zhí)法局職能簡介[EB/OL].http://www.whcg.gov.cn/website/web/histolysis_znjj.a