提高政府公共投資效率的對策研究

　　摘要：政府公共投資是國家進行宏觀調控、優化資源配置、促進國民經濟持續協調發展的重要手段，但如何全面提高政府公共投資的效率卻是一個現實的難題。決策失誤和監管不到位是導致政府公共投資效率低下的重要原因。文章針對當前政府公共投資效率低下的問題，主要從民主決策機制、監管約束機制、投融資體制和后評價機制四個方面，初步探討了提高我國政府公共投資效率的對策。
　　關鍵詞：公共投資；投資效率；決策機制
　　
　　金融危機爆發后，各國紛紛舉起救市的旗幟。我國政府投資4萬億元救市，其投資領域主要是公共衛生、科教文化和基礎設施建設。政府大規模投資拉動了經濟增長，在擴內需、保增長、惠民生中發揮了重要作用。2011年，“4萬億”經濟刺激計劃收尾，同時“十二五”規劃開局。當前，在積極財政政策的基調下，政府投資仍將保持一定規模和增速。作為宏觀調控的重要手段，政府公共投資能否完成“促轉型、保穩定、建和諧”的使命，著
　　眼點在于如何進一步提高政府公共投資的效率。
　　
　　一、政府公共投資的必要性
　　
　　（一）政府公共投資是促進經濟長期增長的必要條件
　　凱恩斯是最早就公共支出政策對經濟的作用機制進行深入研究的經濟學家。凱恩斯強調資本形成的重要性，因此，在公共投資政策與消費性公共支出政策的選擇上，凱恩斯本人傾向于公共投資政策。最新的經濟增長理論也支持凱恩斯關于強調公共投資的論點。改革開放以來，我國政府投資雖然在全社會固定資產投資中所占比重持續下降，但絕對數額在不斷上升。隨著我國綜合經濟實力的不斷增強，政府不斷加大城鄉基礎設施建設投入，實施富民惠民工程，特別是2009年以來，應對國際金融形勢對我國經濟的負面影響，中央出臺了一系列拉動內需、刺激經濟增長的重大舉措，政府投資規模成倍上升。2009年，僅中央政府公共投資就達9243億元，比上年預算增長1.2倍。政府主導的基礎設施投資成為本輪經濟復蘇、穩定健康增長的重要力量。
　　（二）政府投資是彌補市場失靈的有效工具，也是政府實施宏觀調控的重要手段
　　首先，在市場經濟條件下，提供純公共物品或準公共物品的部門，企業個人等微觀主體不愿、無力或不適宜投資，市場機制難以達到資源合理配置。這就需要政府投資發揮作用，克服市場失靈，通過市場私人投資和政府公共投資的共同調節，實現資源合理配置。其次，政府公共投資是政府進行宏觀調控的重要手段，作為社會總需求的一個重要組成部分，公共投資的總量擴張或收縮以及投資結構調整，對經濟總量和結構將產生調節效應。就4萬億元投資計劃的成效來看，政府公共投資在促進區域協調發展、推動綠色發展轉型、引導產業優化升級、提高公共服務能力、保障社會和諧穩定方面發揮了重要作用。
　　
　　二、當前政府公共投資領域存在的主要問題
　　
　　任何事物的發展都具有兩面性，政府公共投資在優化經濟結構、促進經濟發展的同時，也不可避免地存在一些亟待改進和完善的問題，公共投資決策失誤、投資項目監管不嚴、大規模政府投資引致的潛在風險等問題不容忽視。
　　（一）政府公共投資項目缺乏科學規劃，導致決策失誤
　　決策失誤是導致政府公共投資效率低下的“先天性”原因。在我國現實生活中，決策失誤往往導致諸多公共投資項目注定是低效率或者是無效率的。不難發現，我國許多地方政府的公共投資項目往往是地方行政官員“拍腦袋決策”或者是“一言堂決策”的，未經過嚴格和規范的論證程序制度通道。一些地方和部門對投資項目可行性沒有進行科學研究就盲目上馬，不適應地方產業和社會經濟發展需要，難以發揮應有的經濟效益和社會效益，最后造成了國家財政資金的損失和浪費，給政府投資效益帶來先天性缺陷。以保障性住房建設為例，有些地方沒有開展住房普查，僅依靠抽樣調查和城市低收入家庭總數的一定比例編制保障性住房建設規劃，不能準確反映城市低收入住房困難家庭的實際情況；有的地方為了多爭取中央補助資金，或者急于改變城鄉面貌，沒有充分考慮當地政府和群眾的承受能力，盲目拆遷鋪攤子，邊規劃、邊籌資、邊拆遷、邊建設，沒有充分考慮財政償還能力，只顧眼前，給今后的發展留下了沉重包袱。
　　（二）政府對公共投資項目監管“缺位”與“越位”現象嚴重
　　目前，我國的政府公共投資的規模大，涉及的行業多，投資的領域寬，政府不僅投資公共領域和半公共領域，還涉足競爭性領域，而政府監管部門數量和質量都難以跟上。政府投資項目決策、管理和監督涉及到眾多政府部門，存在多頭監管，責權劃分不明確，監督標準不一致，監督力度不同一，部門之間配合不協調，缺乏相互配合、相互協作、相互制衡的機制，在監督管理過程中往往各自為政、監督“錯位”和“缺位”現象嚴重。一些單位從部門利益出發，不該管的爭著管，造成低水平的重復監督；該管的不去管，造成一些問題泛濫成災而無人監管，導致政府對投資項目的監管水平和效率低下，乃至失控。例如，廣西北海市白水塘垃圾處理項目在設備采購中把關不嚴、監管缺位，造成直接經濟損失約1900萬元，價值近9000萬元的設備和廠房閑置。
　　（三）政府公共投資未能有效地啟動民間投資，大規模政府投資引致的潛在風險不可忽視
　　長期以來，我國政府公共投資的融資方式主要采取政府“一元化”投資建設的體制，民間投資未能有效跟進政府投資。有些公共投資項目安排，基本以政府公共投資為絕對主體，民間資本參與程度較低，在地方政府財政資金不足，民間資本沒有跟進，但又要對中央投資計劃進行資金配套的時候，地方融資平臺風險的不可避免。資金缺口往往通過不斷新設政府融資平臺，向銀行貸款來籌集，過度負債現象較為嚴重，增加政府的信用風險，影響政府投資效率。
　　
　　三、提高政府公共投資效率的建議
　　
　　（一）完善科學民主決策制度
　　優化決策，加快建立政府公共投資的民主化決策制度，可以解決政府公共投資效率決策中的“先天性不足”問題。堅持調查研究是建立和完善科學民主決策機制的前提與基礎，堅持規范的運行程序是建立和完善民主科學決策機制的具體要求。對于政府公共投資項目，必須要引入公開透明科學的民主決策程序，包括政府公共投資重大決策專家咨詢論證制度、重大投資項目社會公示制度和聽證制度、重大問題集體決策制度、重大項目投資決策執行跟蹤督導制度、重大投資項目決策責任追究制度等。通過民主化的決策程序，就可以砍掉相當部分的低效率或者是無效率的公共投資項目。可以說，提高公共投資規劃和項目決策中的民主參與程度，建立和完善公共投資項目重大決策失誤的問責制，必然有助于降低公共投資決策失誤的概率，提升政府公共投資的效率。
　　（二）建立有效的監管約束機制
　　有效的監管約束制度是化解政府公共投資領域監管“越位”和“缺位”的必然選擇。有效的公共投資項目監督約束制度應形成全面、到位和動態的制度體系。首先要全面地監管，不能有監管的“盲區”，所有的政府投資項目都應納入有效的監督約束制度框架，加強人大對政府公共投資預算安排和實施情況的監督。其次要到位地監管，監管不能流于形式。政府公共投資項目的監督效力要走出“一把手”監督的怪圈，到位的監督要求有效解決制度虛設、機構虛設以及功能虛設問題。再次要動態地監管。針對政府公共投資項目要在各環節全方位監管，包括事前監管、事中監管和事后監管。在項目開工之前，對投資方案的可行性、資金來源、投資規模等進行有效監管；項目開工過程中，應通過集中核算制度、質量控制等保證財政資金的高效使用；項目竣工后，實行嚴格的項目結算審核制度、嚴格的項目質量驗收制度、重大項目審計制等，做到科學合理、公開透明。總之，全面、到位和動態的監督制約機制，有助于防范和化解政府公共投資領域的嚴重道德風險問題，從而提高政府公共投資的效率。
　　（三）加快投融資體制改革
　　投融資體制改革是提高政府公共投資效率的現實出路。政府公共投資要改變投資融資主體單一化的格局，積極引入民間社會資本，建立多元化的產權結構，必須構建一個以政府主導、市場運作、社會參與的多元投資投融資體制。把政府直接投資模式轉換為由政府性的投資集團出面，用市場化方式融資，開展全方位銀行合作，加大地方金融的支撐力度，繼續開放民間投資領域，對民間投資要建立量化監測機制，帶動社會力量投入，打破經營壟斷格局，引入市場競爭機制，提高政府公共投資項目建設和運行的產出效率。
　　（四）構建后評價機制
　　對政府公共投資項目實行相對獨立、客觀公正的效率后評價，是提高政府公共投資效率的重要機制。后評價機制不應僅僅視為一種信息反饋機制，其在防范和糾正公共投資項目產出低效率方面具有不可替代的重要作用。開展項目后評價，不僅有利于完善已建項目、改進在建項目和指導待建項目，更重要的是可以通過運用實際數據資料來檢驗、分析工程管理中存在的問題，進一步完善和調整相關政策、制度和管理程序，防止政府投資決策失誤，進而實現關口前移，提高和改善政府公共投資效率。
　　
　　參考文獻：
　　1、李鵬.金融危機下加強我國政府投資效率問題研究[J].中小企業管理與科技(上