小產權房規制政策的優化

　　摘要：小產權房問題根源于國家的土地政策，如農村集體土地管理法規的立法缺失，集體所有土地產權權能的限制性行使，集體建設土地流轉和農民宅基地使用的嚴格限制，政府征地的低價擴張。優化與小產權房有關的土地政策，主要是要完善國家的土地管理立法，拓展集體土地產權權能，完善集體建設土地流轉和農民宅基地使用政策，改革政府征地政策。
　　關鍵詞：小產權房；政府規制；土地政策
　　
　　如何有效規制處于灰色地帶的小產權房開發及交易，在山東經濟學院房地產研究所所長、建設部房地產估價與房地產經濟專家委員會委員郭松海看來，“是一場體制、政策和民生的艱難博弈”。小產權房問題根源于國家的土地政策，包括國家的土地管理立法、集體土地產權安排、集體建設土地流轉政策、宅基地政策、政府征地政策等。優化與小產權房有關的土地政策，主要是要完善國家的土地管理立法，拓展集體土地產權權能，完善集體建設土地流轉和農民宅基地使用政策，改革政府征地政策。
　　
　　一、完善土地管理立法
　　
　　有效規制小產權房，首先應該完善國家的土地管理立法，特別是要盡快建立健全農村集體土地管理的法規體系。現行的《中華人民共和國土地管理法》并沒有依據《中華人民共和國憲法》的原則建立起完備的集體土地法規體系，集體土地使用權也沒有根據《憲法》的制憲原則進入市場合法流轉。“不根據《憲法》落實農村集體土地使用權轉讓的制憲原則和法規運轉體系，小產權房的問題就不可能根本解決”。到目前為止，由于國家有關部門和立法機構仍在繼續研究集體土地法規的相關問題，本應與《中華人民共和國城鄉規劃法》同期出臺的農村集體土地管理法規只能延緩出臺，導致了與集體土地使用權流轉和農民宅基地等問題密切關聯的小產權房獲得了巨大的灰色運轉空間，而且有愈演愈烈之態勢。可以說，農村集體土地管理法規的立法缺失，是直接導致小產權房問題的法治根源。因此，全國人大及其常委會應在廣泛調研的基礎上，考慮盡快修改《土地管理法》、《農村土地承包法》、《城市房地產管理法》，將這些涉及到土地所有權制度的法律規范進行整合，同時盡快出臺《中華人民共和國土地規劃法》，“在明確農村集體土地性質和用途的前提下，盡快建立城鄉土地一體化統籌法規體系”，并且在《城鄉規劃法》引導下，統一由政府行使土地所有權。即國家應該盡快改變土地國有、集體所有并存的所有制結構，建立一種全國統一的土地所有權制度，并確保原集體土地所有權人的權益不受損害。盡快實行統一地權的政策，也就是承認了小產權房可以流通，從而解決歷史遺留問題。
　　有效規制小產權房，近期可以考慮完善土地承包制，在承包土地上不允許農民個體從事房地產開發。換句話說，在土地集體所有制條件下，集體組織成員不得單獨從事房地產開發，但可以集體行使土地房地產開發權。當下治理小產權房，應該《土地管理法》與《城鄉規劃法》兩法并用，而且，“理想的方法應該是先有土地（管理）法立規矩，后有（城鄉）規劃法劃方圓。”無論是基于對維護《憲法》的責任，還是要加強《城鄉規劃法》的施行，政府都必須徹底解決小產權房問題。對此，武建東撰文提出了可供選擇的四條途徑：一是修改《土地管理法》，建立有關集體所有土地特別是農村建設用地的流轉體系和權利安排。二是在修改《土地管理法》的同時，制定有關行政條例，初步建立起農村建設用地制度，促進集體建設用地使用權進入市場依法流轉。三是國務院或國土資源部發布有關農村集體土地改革的行政通知，以行政政令的方式，確立集體建設用地的改革路徑和架構。四是確立由地方政府試點解決的過渡性安排。從戰略上分析，比較可行的途徑是：以國務院或國土資源部發布行政通知為聯橋，著手修改和完善《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《擔保法》等法律，甚至以釋憲說明等體系性措施，確立農村集體建設用地流轉的法律安排，直接促進集體建設用地進入市場流轉。有關集體土地流轉的收入，劃歸農民和農民集體所有，政府通過稅收實現利益調節，從而徹底解決小產權房這個中國改革的怪胎。
　　有效規制小產權房，還應該在相關法律懲處規定中增加“破壞土地資源罪”條款。因為在以往的土地違法中，違法人員定罪依據都是濫用職權罪或者行賄受賄罪。面對占用耕地開發小產權房等新的土地違法形式，立法或行政部門應該制定專門的管理辦法，并增加“破壞土地資源罪”這樣的法律條款。對違反了土地管理法規的開發商和鄉村組織有關負責人，還要給予行政處罰，并沒收其非法所得和罰款。“在制止新的‘小產權房’項目出現的同時，一定要對過去的‘小產權房’予以處理，才能顯示法律的公平性。”在面對大量土地違法現象時行政機關不作為、不積極作為的大背景下，還可以從行政公益訴訟角度，促進、監督行政機關依法積極作為；在條件成熟時，可以建立中國的土地行政公益訴訟制度，對土地資源實行行政主導、司法監督雙軌并行管理。
　　
　　二、拓展集體土地產權權能
　　
　　就市場經濟發展來看，小產權房應該是一種市場產物，但前提是在現行的土地管理法框架內和現行的土地管理體制下，要區分兩種情況：一是小產權房開發是否占用了耕地，如果確實占用了耕地，則需要治理直至拆除復耕。二是如果小產權房占地屬農村建設用地，則政府應該承認其存在，允許其交易。因為農村的建設用地既然歸集體所有，那么農民集體就理應擁有如何開發建設的權利。小產權房合法化，實際上是尊重農民集體土地所有權的重要體現。從理論上說，農民集體經濟組織完全可以以所有權人的身份，最大限度地開發利用其名下所有的土地資源。但由于《土地管理法》及其配套性法規限制了農村集體土地的使用范圍，使得許多農村集體經濟組織成員不能從土地工業化、商業化開發中受益。只要政府依據《城鄉規劃法》對鄉村建設進行合理的規劃，并且按照《土地管理法》對土地進行分類管理，依照平等原則，賦予鄉村集體經濟組織土地開發權，允許鄉村集體經濟組織從事農村房地產開發建設，那么，小產權房問題就不復存在。因此，從理論層面看，小產權房問題的解決，需要深入集體土地產權制度理論研究，進一步細化集體土地所有權各項權能，特別是要重點探討集體建設用地使用權、宅基地使用權的內容及其實現形式，推動《土地管理法》對集體土地尤其是集體建設土地管理規定的修改和相關配套政策的出臺。
　　基于這樣的邏輯思路設計小產權房規制政策，則可以考慮從土地所有權中剝離出來單獨創設土地發展權，以徹底解決目前及長遠的小產權房問題。基本思路：一是對于在城鎮規劃區范圍外的農地發展權，可采取土地整理、發放耕地保護費、生態補償費等政府付費的方式，幫助農民實現其對承包農地的發展權。二是對于在城鎮規劃區范圍內的農地發展權，可采取政府“征購”后轉移交易的方式實現。三是對現有符合規劃的農村集體建設用地，政府直接承認其發展權，采取完全市場交易的形式實現。基本做法是：農地或農村集體建設用地發展權在政府與集體經濟組織（或農民）之間按比例配置，或直接授予集體經濟組織（或農民）一定額度的發展權。假設全部發展權（容積率）設定為4，若按比例配置，政府與農村集體經濟組織按3︰7配置，則政府獲得1.2個發展權，農村集體經濟組織獲得2.8個發展權；若按一定額度直接授予集體經濟組織（或農民）發展權，則可直接授予集體經濟組織（或農民）2.8個發展權（容積率），超過2.8的發展權歸政府。授予集體經濟組織（或農民）的發展權可以上市交易或自行開發。土地發展權配置下的集體建設用地開發模式可稱為“有限小產權制度”，建立“有限小產權”制度，有望徹底解決全國各地的小產權房問題。
　　
　　從長期看，小產權房的“治本之道”，是要深入進行農村土地產權變革，給予農村集體土地真正完整的產權。具體措施包括：一是各級政府要制定出具有相當前瞻性的城市規劃，因為先有統一一致和相對穩定的城市規劃，包括小產權房在內的房地產市場才能順利地進行交易。二是明確農村集體土地產權的主體，使農民真正獲得完整的土地產權。這一方面有助于保證農民根據其產權地位分享城市化成果，另一方面也有助于遏制地方政府賣地的沖動。三是建立統一的城鄉建設用地市場，實行國有建設用地和集體建設用地“統一市場”，賦予城鄉集體建設用地相同的權益，達到“同地、同權、同價”，“統一土地市場并形成有效的激勵機制才是解決小產權房問題的根本出路”。對小產權房問題最徹底的解決方式，是將小產權房占用的土地產權私有化，這是最能夠解決問題、最能夠保護私人產權的方式。在土地私有化不能一步實現的情況下，可以分步做：首先是承認農民蓋在宅基地上的房子可以上市流轉，先把宅基地產權做實，劃到農民名下，讓農民所有，讓農民可以自由處置，政府可以征稅，承認它合法；其次是解決其他農地問題，農地轉為非農用地問題。可以先在基層將土地產權以集體的名義做實，然后股份量化到個人。
　　
　　三、完善集體建設土地流轉和農民宅基地使用政策
　　
　　完善集體建設土地流轉政策，可以城市規劃區內集體建設用地流轉的規范化管理為突破口，探討建立集體建設用地流轉體系和權利安排，確立改革路徑和架構。鑒于小產權房在一定意義上能平抑城市房價上漲、改善城鄉二元分裂格局的潛在意義，國土資源部專職副總督察甘藏春于2007年7月12日在國務院新聞辦公室舉行的新聞發布會上表示，國土資源部自1999年開始，就在全國不同地方開展了集體所有建設用地使用權流轉的試驗、試點。國土資源部現正在不斷總結經驗，準備在適當的時機提交國家立法機構，通過立法來解決。可以期待，集體建設土地流轉權問題有望進入立法議程。
　　小產權房“小”就“小”在宅基地的使用權界定。按現行土地管理體制，宅基地屬于集體所有，農民經申報批準后可取得、使用，且使用權尚無年限限制、可繼承、可在本集體內流轉。宅基地別無他用，就是用來加蓋農民擁有永久所有權、可出租、可買賣、也可繼承的農民住宅。然而，作為宅基地的土地本身，法律明確規定既不準對本集體外成員出租、也不準買賣。在法律上，是否承認、規范、保護農民向城鎮居民出租、出售宅基地上的住房的權利，一直懸而未決。無論是《土地管理法》還是國家有關集體土地的其他政策規定，規范的只是土地，而對宅基地上加蓋農民擁有永久而完整所有權的農民房以及農民房出租出售這一“歷史遺留問題”，并沒有完整和清楚地規定。政府及有關部門可以嚴格規范農民或農民集體轉換土地用途，特別是對于耕地轉換應進行嚴格限制，但不宜限制農民或農民集體將宅基地集約化利用后用于房地產開發并向城市居民出售。對于這樣的制度性創新，政府或法律應及時予以肯定并為之保駕護航，而對于反其道而行的各種限制性政策，則應及時修訂或廢止。
　　國務院發展研究中心一份調查報告認為，小產權房產生的根本原因是不公平的土地政策，要想徹底解決，首先要從解決土地政策不公平問題著手：一是改革城鄉分割的土地政策，減少政府對土地一級市場的壟斷，實行土地的“同地、同權、同價”，確保農民以土地參與工業化和城市化的權利。二是在《中華人民共和國物權法》中，增加“國家保護農民集體土地所有權”的條款，確保農民集體建設用地享有同國有建設用地相同的抵押、出租、轉讓等權利。三是盡快結束現行法律限定農民宅基地一戶一宅、轉讓限于本集體內的半商品化狀況，賦予農民宅基地及其房屋所有人以完整的物權。四是嘗試放棄政府對工業用地的壟斷供應，讓集體建設土地直接進入工業用地市場。這樣將有利于農民分享土地級差收益，使稀缺的建設用地按市場價格配置到更有價值的領域。要妥善處理好小產權房問題，最關鍵的是在堅持保護耕地的大前提下，處理好小產權房各方利益矛盾或沖突，保障好小產權房涉地農民和低收入購買者的權益。
　　對地方政府及有關部門來說，最主要的是應該從土地利用規劃和城市規劃入手，明確哪些小產權房項目可以留，哪些小產權房項目必須拆。對那些與土地利用規劃和城市長遠發展規劃并沒有矛盾的小產權房，是否可以通過購房者或開發單位補繳土地出讓金、補繳相關稅費等方式，逐步獲得小產權房合法“身份”？對那些符合土地利用規劃和城市長遠發展規劃、建成但尚未銷售的小產權房，能否通過政府回購的方式，作為廉租房或經濟適用房房源，納入住房保障體系？而對那些嚴重違法違規、必須拆除的，則要妥善解決好購房者的過渡搬遷和土地的后續利用。從根本上解決小產權房，需要我們拿出高度的智慧和適用的政策。
　　
　　四、改革政府征地政策
　　
　　要解決小產權房違法違規問題，還必須加快政府征地政策改革步伐。主要措施包括：一是嚴格限制政府征地范圍，確保征收征用土地用在“公共利益”需要的范圍內。二是對“公共利益”用地以外的非農建設用地，可在符合土地利用規劃和城鎮規劃的前提下，由土地所有者決定農用地轉變用途后是否被征收；同意被征收的，征收土地的補償標準應高于“公共利益”征收的補償標準，土地轉變用途自然增值部分的收益分配應主要歸于土地所有者；不同意征收的，應允許其進入統一的建設用地市場，土地所有者可以出讓、出租、作價出資乃至直接開發等方式參與土地資本化的收益分配。政府在積極推進現行農村土地政策改革的同時，要及時制止小產權房的發展，關鍵是停止低價征收征用集體土地的做法，實行同地同權，讓集體土地直接進入市場，與城市土地享有同樣的競爭權利和價格，收益全部由農民享有。政府在停止低價征用集體土地的同時，可以先從小產權房入手，開征“物業稅”。在此基礎上，政府可以通過提供公共服務、公共保障，使小產權房屋產權保值增值，進而收取物業稅用于滿足政府進一步提供公共服務、公共保障的資金需要，使小產權房運轉步入一個良性軌道。
　　
　　參考文獻：
　　1、張曙光.如何看小產權房和農村土地制度[N].財