土地整理項(xiàng)目跟蹤審計(jì)初探

　　摘要：近年來，國(guó)家加大了對(duì)土地整理的投資力度，但是由于監(jiān)管力度不夠，土地整理項(xiàng)目出現(xiàn)了管理混亂、造價(jià)失控的局面。跟蹤審計(jì)有利于加強(qiáng)土地整理項(xiàng)目的造價(jià)管理，文章對(duì)土地整理項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)途徑進(jìn)行了初步探討。
　　關(guān)鍵詞：土地整理；審計(jì)；跟蹤審計(jì)
　　
　　《全國(guó)土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001-2010）》中指出：“土地整理是指采用工程、生物等措施，對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地質(zhì)量和利用效率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)。”土地整理對(duì)于解決農(nóng)村土地細(xì)碎問題、完善農(nóng)村農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)村土地制度改革、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、保障國(guó)家糧食安全都有著重要意義。有研究證實(shí)：土地整理政策績(jī)效顯著，
　　不僅實(shí)現(xiàn)了耕地占、補(bǔ)平衡，而且也實(shí)現(xiàn)了耕地占、毀、補(bǔ)平衡，基于耕地增加的糧食貢獻(xiàn)較大。
　　
　　一、跟蹤審計(jì)有利加強(qiáng)土地整理項(xiàng)目的管理
　　
　　土地整理對(duì)未來具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義，近幾年國(guó)家每年都投入了大量資金進(jìn)行土地整理開發(fā)，并在一定范圍取得了長(zhǎng)足成效。但是，由于缺乏足夠的監(jiān)管，土地整理項(xiàng)目成了某些腐敗分子的“唐僧肉”，導(dǎo)致土地整理的項(xiàng)目管理混亂、招標(biāo)流程不規(guī)范、工程造價(jià)失控，最終導(dǎo)致土地整理項(xiàng)目的工程質(zhì)量達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)階段加強(qiáng)土地整理項(xiàng)目的監(jiān)督已是迫在眉睫。實(shí)踐證明，加強(qiáng)審計(jì)有利于項(xiàng)目監(jiān)督，完善審計(jì)制度有利于工程項(xiàng)目的監(jiān)督體制建設(shè)。
　　由于種種原因，過去的審計(jì)工作只能在事后進(jìn)行，事后審計(jì)雖然發(fā)揮部分監(jiān)督作用，但這種“秋后算賬”的滯后性和間接性使得審計(jì)效應(yīng)大打折扣，有時(shí)即使查出了問題，懲辦了相關(guān)責(zé)任人，但損失已造成，再想彌補(bǔ)已是相當(dāng)困難。當(dāng)前，在土地整理的項(xiàng)目管理中引入跟蹤審計(jì)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。跟蹤審計(jì)是審計(jì)部門通過整合審計(jì)資源對(duì)土地整理項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備階段、建設(shè)實(shí)施階段和竣工交付階段進(jìn)行全過程的審計(jì)監(jiān)督。與傳統(tǒng)的事后審計(jì)不同，跟蹤審計(jì)要求審計(jì)人員從一開始就介入到土地整理項(xiàng)目的建設(shè)工作中去，全過程參與、全過程跟蹤，從而增強(qiáng)審計(jì)的時(shí)效性，在動(dòng)態(tài)中提高審計(jì)在土地整理中的監(jiān)督作用。
　　
　　二、土地整理項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的內(nèi)容
　　
　　跟蹤審計(jì)是審計(jì)部門通過整合審計(jì)資源，根據(jù)國(guó)家的法律法規(guī)，運(yùn)用現(xiàn)代審計(jì)方法對(duì)土地整理的項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工、竣工驗(yàn)收及結(jié)（決ddaa23e7ea27a6e38b2f8dabe9eb90dd4dc1522e90f871125822734b5c73a95d）算等全過程的技術(shù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，通過動(dòng)態(tài)審計(jì)維護(hù)國(guó)家、業(yè)主及相關(guān)單位的合法權(quán)益，如實(shí)反映和有效控制工程造價(jià)，促進(jìn)項(xiàng)目管理和廉政建設(shè)，從而提高投資效益。同時(shí)，由于審計(jì)過程和土地整理項(xiàng)目同步進(jìn)行，跟蹤審計(jì)也稱為“同步審計(jì)”。
　　根據(jù)土地整理項(xiàng)目的建設(shè)流程，其跟蹤審計(jì)的內(nèi)容關(guān)鍵環(huán)節(jié)有以下幾個(gè)：設(shè)計(jì)審計(jì)、工程量清單及招標(biāo)控制價(jià)編制審計(jì)、招標(biāo)投標(biāo)審計(jì)、材料和設(shè)備采購審計(jì)、合同審計(jì)、現(xiàn)場(chǎng)變更、現(xiàn)場(chǎng)簽證與隱蔽工程審計(jì)、項(xiàng)目中期支付審計(jì)、竣工決算審計(jì)。
　　（一）設(shè)計(jì)審計(jì)
　　土地整理項(xiàng)目設(shè)計(jì)是對(duì)土地整理進(jìn)行全面規(guī)劃和具體描述實(shí)施意圖的過程，是土地整理的靈魂，是處理技術(shù)與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，是確定與控制工程造價(jià)的重點(diǎn)階段。按照德國(guó)專家墨爾的研究結(jié)果，工程項(xiàng)目各個(gè)階段對(duì)投資的影響程度是不同的。總的影響趨勢(shì)是：隨著項(xiàng)目的開展，各項(xiàng)工作對(duì)投資影響程度逐步下降，方案設(shè)計(jì)階段對(duì)投資的影響程度可高達(dá)95%，到施工階段后對(duì)投資的影響程度最多也達(dá)不到10%。國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)也表明：設(shè)計(jì)階段節(jié)約投資的可能性約為75%，而施工中節(jié)約投資的可能性僅為10%。設(shè)計(jì)審計(jì)有利于優(yōu)化和完善設(shè)計(jì)方案，提高設(shè)計(jì)方案的合理性和有效性，從源頭上防止因設(shè)計(jì)不合理而帶來的資源損失與浪費(fèi)。因此，對(duì)設(shè)計(jì)階段的審計(jì)要必須足夠重視。同時(shí)，根據(jù)土地整理項(xiàng)目的特殊性，需要進(jìn)一步完善就地取材的設(shè)計(jì)管理。
　　（二）工程量清單及招標(biāo)控制價(jià)編制審計(jì)
　　工程量清單及招標(biāo)控制價(jià)編制審計(jì)主要目的在于提高工程量清單的準(zhǔn)確性，預(yù)防工程量清單出現(xiàn)錯(cuò)項(xiàng)、漏項(xiàng)，減少因?yàn)楣こ塘壳鍐渭罢袠?biāo)控制價(jià)對(duì)土地整理質(zhì)量與招投標(biāo)價(jià)格的影響。在該階段的審計(jì)主要是審計(jì)人員將工程量清單及招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)意見直接與建設(shè)單位或者招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)溝通，然后被審計(jì)單位按可根據(jù)審計(jì)意見及時(shí)對(duì)工程量清單及招標(biāo)控制價(jià)進(jìn)行修改和調(diào)整，從而消除因工程量清單及招標(biāo)控制價(jià)中的失誤而導(dǎo)致相應(yīng)的損失和相關(guān)的扯皮因素。
　　（三）工程招標(biāo)投標(biāo)審計(jì)
　　招投標(biāo)階段是投資管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過規(guī)范招投標(biāo)程序，可以優(yōu)選施工隊(duì)伍、節(jié)約建設(shè)資金、提高工程質(zhì)量、防止腐敗行為的產(chǎn)生。招投標(biāo)審計(jì)的重點(diǎn)是審查招投標(biāo)程序的合理性、合法性；審查招投標(biāo)文件和合同條款中是否存在重大的漏洞和隱含的風(fēng)險(xiǎn)，盡量減少項(xiàng)目實(shí)施過程中的變更與索賠；重點(diǎn)審查擬中標(biāo)投標(biāo)文件，包括工程量清單項(xiàng)目、措施項(xiàng)目和其他項(xiàng)目，對(duì)于主要項(xiàng)目的“量”和“價(jià)”分開進(jìn)行審查，并與招標(biāo)控制價(jià)進(jìn)行對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)其中的問題并及時(shí)解決。
　　（四）材料和設(shè)備采購審計(jì)
　　在對(duì)材料和設(shè)備采購進(jìn)行審計(jì)時(shí)尤其需要關(guān)注特殊規(guī)格材料、非標(biāo)設(shè)備的采購情況。首先審查設(shè)備、材料采購的規(guī)格、型號(hào)、數(shù)量與合同要求是否一致；其次審查采購的方式是否合理、合規(guī)、合法，是否進(jìn)行招投標(biāo)或比價(jià)采購，價(jià)格是否符合市場(chǎng)情況。
　　（五）合同審計(jì)
　　合同審計(jì)主要是對(duì)合同主體的合法性、內(nèi)容的完整性、意思表達(dá)的準(zhǔn)確性、格式的規(guī)范性、合同形式的明確性以及相關(guān)條款與招投標(biāo)文件一致性進(jìn)行審計(jì)，同時(shí)，要特別關(guān)注與工程造價(jià)有關(guān)的條款，例如：工程預(yù)付款及工程進(jìn)度款的支付時(shí)間及比例，工程量清單項(xiàng)目及新增減工程量項(xiàng)目的結(jié)算辦法，主要材料調(diào)價(jià)辦法，工程質(zhì)保金的約定、違約的索賠等。
　　（六）設(shè)計(jì)變更、現(xiàn)場(chǎng)簽證與隱蔽工程審計(jì)
　　設(shè)計(jì)變更與現(xiàn)場(chǎng)簽證審計(jì)的主要內(nèi)容包括變更與簽證理由是否合理、資料是否齊全、內(nèi)容是否真實(shí)、手續(xù)是否完備，特別要關(guān)注涉及造價(jià)比較高的設(shè)計(jì)變更與簽證。對(duì)重大設(shè)計(jì)變更，跟蹤審計(jì)人員要及時(shí)進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)，進(jìn)行記錄、測(cè)算，及時(shí)提出審計(jì)建議。
　　參與設(shè)計(jì)變更、現(xiàn)場(chǎng)簽證同時(shí)要把握以下五個(gè)方面：一是要加強(qiáng)變更的必要性審計(jì)。嚴(yán)格審查變更有無必要，變更的事實(shí)依據(jù)是否充分，審核變更所涉及的工程造價(jià)。二是加強(qiáng)對(duì)變更、簽證的程序監(jiān)督。審核變更、簽證是否符合法定審批程序和內(nèi)部管理制度的規(guī)定，整理項(xiàng)目在變更之后是否突破批準(zhǔn)的計(jì)劃投資。三是要根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)結(jié)合土地整理項(xiàng)目的具體情況，客觀地對(duì)設(shè)計(jì)變更、現(xiàn)場(chǎng)簽證的發(fā)生原因進(jìn)行分析和相關(guān)責(zé)任進(jìn)行劃分。四是要加強(qiáng)對(duì)計(jì)價(jià)依據(jù)的合法性審核。審核計(jì)價(jià)依據(jù)是否符合招標(biāo)文件、合同和其他有關(guān)計(jì)價(jià)文件的規(guī)定。五是加強(qiáng)對(duì)設(shè)計(jì)變更、現(xiàn)場(chǎng)簽證原始資料的管理。設(shè)計(jì)變更、現(xiàn)場(chǎng)簽證的備案文件將作為結(jié)算依據(jù)，加強(qiáng)和完善變更、簽證原始資料的管理具有現(xiàn)實(shí)意義。
　　隱蔽工程在工程結(jié)束后難以復(fù)核，是最容易偷工減料、高估冒算的，對(duì)隱蔽工程質(zhì)量與造價(jià)的控制是跟蹤審計(jì)的重中之重，審計(jì)人員要及時(shí)跟蹤隱蔽工程的每一個(gè)工序，做好記錄，必要時(shí)還應(yīng)進(jìn)行拍攝記錄，為工程竣工決算審計(jì)積累資料。
　　（七）工程項(xiàng)目中期支付審計(jì)
　　工程項(xiàng)目中期支付跟蹤審計(jì)工作量大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，審計(jì)人員應(yīng)始終如一地認(rèn)真對(duì)待每一筆支付，這樣才能確保跟蹤審計(jì)不走形式；還應(yīng)保持良好的審計(jì)心態(tài)，審計(jì)中若沒有發(fā)現(xiàn)問題，應(yīng)肯定工程項(xiàng)目中期支付有關(guān)單位的成績(jī)。在審計(jì)前要通過熟讀熟悉工程合同文件的相關(guān)內(nèi)容，對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目中的業(yè)主、施工單位、監(jiān)理單位進(jìn)行走訪和了解；制定嚴(yán)密的審計(jì)方案。審計(jì)過程中，應(yīng)注意現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證，不能親信道聽途說，要做到親歷取證。對(duì)于重大問題，應(yīng)及時(shí)碰頭開會(huì)，集思廣益，及時(shí)處理審計(jì)過程中查出的問題和遇到的問題。同時(shí)，因?yàn)閷徲?jì)過程較長(zhǎng)，還應(yīng)注意保存好審計(jì)工作底稿、照片等資料，做好審計(jì)檔案管理工作。
　　
　　（八）竣工結(jié)算審計(jì)
　　項(xiàng)目竣工結(jié)算是審計(jì)的最后一道關(guān)口，工程結(jié)算將決定建設(shè)項(xiàng)目工程成本，最終確定工程造價(jià)。項(xiàng)目竣工結(jié)算的審計(jì)重點(diǎn)要注意以下幾個(gè)方面：一是要認(rèn)真做好工程量的準(zhǔn)確性審計(jì)。為防止施工單位虛報(bào)、謊報(bào)工程量，審計(jì)人員在實(shí)施審計(jì)時(shí)要以施工圖紙、竣工圖為基礎(chǔ)，依據(jù)圖紙進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘查，加強(qiáng)對(duì)竣工圖的現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)，根據(jù)合同約定的計(jì)價(jià)辦法及相應(yīng)的計(jì)算規(guī)則，認(rèn)真審查工程量。二是要加強(qiáng)隱蔽工程、設(shè)計(jì)變更、現(xiàn)場(chǎng)簽證的審計(jì)。對(duì)于隱蔽工程要及時(shí)向現(xiàn)場(chǎng)管理人員詳細(xì)查詢；對(duì)于確實(shí)無法取得資料的項(xiàng)目，應(yīng)采取相應(yīng)合理方法進(jìn)行審計(jì)。對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)簽證的工程量，要會(huì)同建設(shè)單位有關(guān)人員深入現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)其發(fā)生的可能性。三是要認(rèn)真做好施工材料價(jià)格的合理性審計(jì)。材料價(jià)格在建設(shè)項(xiàng)目中占有很大的比重，是構(gòu)成工程造價(jià)的重要組成部分，同時(shí)又受時(shí)間、質(zhì)量、產(chǎn)地等諸多因素影響，往往會(huì)出現(xiàn)施工單位以次充好、抬升價(jià)格、多計(jì)材差的情況；對(duì)此，審計(jì)時(shí)首先要以有關(guān)職能部門發(fā)布信息資料為依據(jù)，在準(zhǔn)確確定施工期間基礎(chǔ)上按整個(gè)施工周期跨度加權(quán)平均調(diào)整材差；其次對(duì)沒有指導(dǎo)價(jià)格材料，由于施工單位直接購進(jìn)的材料應(yīng)以市場(chǎng)調(diào)查價(jià)格為基礎(chǔ)確定平均材料價(jià)格；同時(shí)要對(duì)于合同中特別約定的、應(yīng)按建設(shè)項(xiàng)目單位與施工單位簽訂的合同作為計(jì)價(jià)、結(jié)算的依據(jù)。四是要根據(jù)招投標(biāo)文件及合同
　　選取合理的計(jì)價(jià)方式。
　　
　　三、土地整理項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的實(shí)現(xiàn)途徑
　　
　　跟蹤審計(jì)改變傳統(tǒng)的事后結(jié)算審計(jì)觀念，將工程審計(jì)演化成了一個(gè)全面、多元、多層次、多階段的系統(tǒng)工程。跟蹤審計(jì)對(duì)于有效促進(jìn)相關(guān)單位認(rèn)真履行各自職責(zé)，相互配合，避免和減少實(shí)施中的暗箱操作和違紀(jì)、違規(guī)行為，提高建設(shè)工程實(shí)施的透明度和公信度有著十分重要的意義。但是，在目前因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的配套制度，實(shí)現(xiàn)起來還存在一定困難，這就需要建立特定的模式和途徑加以指導(dǎo)和實(shí)施。土地整理項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的審計(jì)模式是實(shí)踐跟蹤審計(jì)理論的橋梁，既要符合國(guó)情，具有可行性，又要符合特定項(xiàng)目的具體情況，具有可操作性。
　　（一）制定科學(xué)的跟蹤審計(jì)程序
　　審計(jì)程序是指為完成審計(jì)工作所需詳細(xì)步驟的審計(jì)程序。跟蹤審計(jì)的審計(jì)需要制定合理程序，為既定土地整理項(xiàng)目服務(wù)。
　　（二）選擇合理的跟蹤審計(jì)方式
　　總體而言，跟蹤審計(jì)的方式有以下三種：一是定期審計(jì)，將建設(shè)全過程劃分為若干階段進(jìn)行審計(jì)或者分期實(shí)施跟蹤審計(jì)。二是定點(diǎn)審計(jì)，將建設(shè)項(xiàng)目確定若干重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行跟蹤審計(jì)。三是駐場(chǎng)審計(jì)，審計(jì)機(jī)構(gòu)派出審計(jì)人員進(jìn)駐項(xiàng)目建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全過程跟蹤審計(jì)。究竟選擇哪種模式，沒有固定的限制，理論上說是介入越早，審計(jì)效果就會(huì)越好。
　　（三）準(zhǔn)確把握審計(jì)介入的時(shí)間
　　土地整理項(xiàng)目一般具有規(guī)模大、時(shí)間緊、控制環(huán)節(jié)多等特點(diǎn)。為此，跟蹤審計(jì)應(yīng)綜合考慮被審計(jì)項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)周期、審計(jì)資源和成本等多方面要素后研究確定審計(jì)介入的時(shí)間。但是，基于工作效率最大化的考慮，設(shè)計(jì)介入的時(shí)間應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目的具體情況。總體來說，不論采取何種方式，審計(jì)都應(yīng)貫穿于建設(shè)的全過程，保證對(duì)于項(xiàng)目審計(jì)應(yīng)有的連續(xù)性和適時(shí)性。
　　（四）重點(diǎn)把控審計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)
　　對(duì)于以規(guī)模大、時(shí)間緊為特點(diǎn)的土地整理項(xiàng)目來說，實(shí)施全過程進(jìn)行跟蹤審計(jì)，從有效性角度來看是最好的，但在審計(jì)力量不足，審計(jì)成本有限的情況下，全過程跟蹤審計(jì)會(huì)大大提高審計(jì)成本，降低審計(jì)效率，所以把握建設(shè)過程中的關(guān)鍵點(diǎn)，變?nèi)旌虻馗櫈橹攸c(diǎn)跟蹤，有利于提高審計(jì)效率。審計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是上文所述的八個(gè)方面。
　　（五）充分整合跟蹤審計(jì)的資源
　　目前我國(guó)土地整理項(xiàng)目的審計(jì)力量由政府審計(jì)機(jī)關(guān)、社會(huì)審計(jì)組織和內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)三大部分構(gòu)成。審計(jì)機(jī)關(guān)可采用聘請(qǐng)具有與審計(jì)事項(xiàng)相關(guān)專業(yè)知識(shí)的人員參加審計(jì)組，或委托具有法定資格的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)協(xié)助審計(jì)，并加強(qiáng)對(duì)聘請(qǐng)人員和受托機(jī)構(gòu)審計(jì)質(zhì)量和廉政建設(shè)的監(jiān)督管理。
　　（六）科學(xué)定位跟蹤審計(jì)的職能
　　跟蹤審計(jì)的職能主要有三方面：審核工程造價(jià)，為項(xiàng)目結(jié)算提供依據(jù)；監(jiān)督職能，促進(jìn)工程建設(shè)的質(zhì)量提高和完善資金管理；完善管理，審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)過去對(duì)項(xiàng)目的審計(jì)情況，提出管理建議，從而提高土地整理項(xiàng)目的管理效率和效益。
　　為了實(shí)現(xiàn)跟蹤審計(jì)的審計(jì)職能，在跟蹤審計(jì)實(shí)踐中，一方面，不僅要重視工程造價(jià)核實(shí)的職能，更要加強(qiáng)審計(jì)的監(jiān)督作用，全面履行跟蹤審計(jì)的職責(zé)；另一方面，既要當(dāng)好政府資金的“衛(wèi)士”，又要當(dāng)好決策者、管理者的“謀士”。與此同時(shí)，跟蹤審計(jì)的實(shí)施人員還要堅(jiān)守好的職能定位，不能由審計(jì)者越位成管理者，確保不越權(quán)管理。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
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