依靠“政府買單” 化解債務(wù)危機

　　摘要：目前，高校面臨前所未有的債務(wù)危機，而危機的形成是國家擴招政策、國家高校合并政策、國家高校評估政策及國家銀校合作政策引起的，多年的教育經(jīng)費欠賬更加劇了高校的債務(wù)危機。單靠高校自身的力量、靠提高學(xué)費等辦法根本無法緩解高校目前面臨的危機，政府必須采取專門的應(yīng)對措施。
　　關(guān)鍵詞：高校；債務(wù)；擴招
　　中國教育藍皮書的報告說：自2007年吉林大學(xué)自曝拖欠銀行30億元巨款以來，各高校的債務(wù)危機問題逐漸浮出水面。在2010年3月的“兩會”上，該問題引起了激烈的討論，更是引起社會批評和專家學(xué)者的關(guān)注。到2010年年底，高校債務(wù)最高評估已經(jīng)達8000億，幾乎全國所有的高校都有銀行貸款、應(yīng)付工程款等各項債務(wù)，其中，銀行貸款占絕大部分。中西部省份的貸款比重更大，其中，河南省最大的兩所省屬高校2010年年底的貸款余額已經(jīng)超過50億。巨額債務(wù)嚴重制約了高校的發(fā)展，很多大學(xué)已經(jīng)無法正常運轉(zhuǎn)。目前，有的高校不得不用新貸償還舊貸維持運行，個別高校甚至資不抵債，“破產(chǎn)”隱患凸顯。如得不到很好解決，將可能給中國高等教育帶來一場深刻的危機。化解高校債務(wù)危機迫在眉睫。單靠學(xué)校的力量根本不能使危機有所緩解，政府買單已經(jīng)成為化解高校債務(wù)危機的唯一途徑。本文將從高校債務(wù)的成因等方面分析政府為高校債務(wù)買單合理性和必要性。
　　第一，擴招政策、高校評估、多校合并政策催生大規(guī)模的新校區(qū)建設(shè)引發(fā)高校大規(guī)模舉債。
　　擴招政策是高校債務(wù)形成的直接因素。1998年亞洲金融危機之后，中國經(jīng)濟遇到了增長下滑和通貨緊縮的雙重困境。為了走出困境，我國政府開始實行積極財政政策，加大基礎(chǔ)建設(shè)投資力度，刺激和鼓勵社會消費，鼓勵銀行放松銀根。在這一輪積極財政政策的實施過程中，高等教育成為國家推動經(jīng)濟增長、緩解就業(yè)壓力的重要手段。當時政府出臺了高等教育由精英型教育向大眾化教育發(fā)展的政策，即高校擴招政策。尤其是第三次全國教育工作會議之后，我國做出了加快發(fā)展高等教育的決定，同時提出了要辦一流大學(xué)的設(shè)想。所以20世紀末我國提出科教興國戰(zhàn)略，并發(fā)布了《中國教育改革與發(fā)展綱要》。從高校發(fā)展的角度來說，無論是擴大高校招生的規(guī)模，還是創(chuàng)辦一流的大學(xué)，都必須要有巨大的辦學(xué)資金作支撐。隨著高校招生規(guī)模的擴大，高校資金需求迅速增加，然而政府對高校的資金支持沒有相應(yīng)的同比例增長，并且學(xué)費增長受到居民支付能力的限制，由此，學(xué)校資金缺口迅速擴大。為緩解資金壓力，增強學(xué)校的籌資能力，運用各種手段（包括從金融手段）籌措辦學(xué)經(jīng)費成為必然的選擇，為此，高校和政府同時把目光投到銀行。與此同時，隨著我國金融體制改革的深入，我國金融機構(gòu)越來越多，相互之間對資金市場的競爭日趨激烈，他們?yōu)榱俗陨淼纳婧桶l(fā)展，都轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)換機制，樹立起客戶就是上帝的服務(wù)意識。從時間上看，高校巨額債務(wù)起始于1999年開始的大規(guī)模擴招。1998年全國高校招生總?cè)藬?shù)為108萬，而2008年這個數(shù)字已經(jīng)達到了599萬，短短的10年時間翻了兩番多。全國大學(xué)數(shù)量也從10年前的1000所左右發(fā)展到目前的接近1600所。校園面積、教學(xué)實驗實訓(xùn)設(shè)備、圖書資料、運動場地等的生均資源嚴重不足。國家對高等教育的投入雖然有所增加，但根本無法滿足高校超常規(guī)快速建設(shè)的步伐。
　　為了保證教育教學(xué)質(zhì)量，教育部制定高等院校設(shè)置條例、普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評估方案、高職高專人才培養(yǎng)評估方案等。對各高等院校辦學(xué)條件如校園面積、教學(xué)儀器設(shè)備、圖書資料、師生比等進行了硬性規(guī)定。這些文件的頒布并實施，有力地促進了高校自覺執(zhí)行國家教育方針、改善辦學(xué)條件、提高教育教學(xué)質(zhì)量和效益，但也把大部分高等院校逼上了擴建新校區(qū)的道路。由此，擴建新校區(qū)、購置配套的實驗實習(xí)設(shè)備、圖書等固定資產(chǎn)以滿足辦學(xué)需要成為必然。
　　導(dǎo)致高校債務(wù)急劇攀升的另一重要原因是國家政策倡導(dǎo)下的多校合并。合并是高校擴招和評估的產(chǎn)物。以吉林大學(xué)為例：2000年6月12日，吉林大學(xué)與吉林工業(yè)大學(xué)、白求恩醫(yī)科大學(xué)、長春科技大學(xué)、長春郵電學(xué)院合并；2004年8月29日，中國人民解放軍軍需大學(xué)又并入吉林大學(xué)。吉大變成名副其實的“大”學(xué)。目前，吉林大學(xué)分六大校區(qū)，遍布長春市，教師5000人，行政后勤人員則高達1萬人。而伴隨著擴招，如今的在校生也已經(jīng)達到5-6萬人。校方提供的數(shù)據(jù)顯示，學(xué)校新增建筑面積58萬多平方米，投入維修工程大約1.2億；購置儀器設(shè)備和建設(shè)實驗室9.4億。據(jù)了解，吉林大學(xué)8個校區(qū)共占地8000多畝，僅南區(qū)（核心校區(qū)）就有3000畝。在長春市中心，吉林大學(xué)還有兩個校區(qū)。2007年3月19日，吉林大學(xué)財務(wù)處向全校師生發(fā)出了《關(guān)于召開征集解決學(xué)校財務(wù)困難建議座談會的通知》（校財字〔2007〕9號）。通知中坦然承認，吉林大學(xué)目前正面臨嚴峻的財務(wù)危機：從2005年起，學(xué)校步入了付息高峰，每年支付的利息多達1.5億元-1.7億元，“學(xué)校資金入不敷出的情況日趨嚴峻”。而在吉林大學(xué)宣傳部部長劉景輝看來，學(xué)校目前的財務(wù)危機要歸因于始自2000年的合并。“這（30億元債務(wù)）肯定是合并帶來的問題，不合并就沒有這些問題。”吉大校方的觀點是：自合校到2004年底，學(xué)校的錢大部分花在了基礎(chǔ)建設(shè)、征地、改善教學(xué)科研條件和支付貸款利息上。根據(jù)劉景輝所述，在合并5所學(xué)校后，吉林大學(xué)并未鋪新攤子，而是將原來幾所大學(xué)所設(shè)院系全部打亂，重新統(tǒng)一設(shè)立。“所以整合成本太高”，“學(xué)校新建一個化學(xué)實驗室，投資就上億元，單是實驗室門前的路磚，四年就換了三次。”該校有關(guān)負責(zé)人不無感慨地說，“合校后，浪費嚴重，攤子太大了。”因為合并，原有的校舍、教學(xué)儀器、實驗設(shè)備等都被認為不符合要求大量閑置、浪費，重新購置新的儀器設(shè)備。時至今日，這種趨勢并沒有得到有效控制。吉大學(xué)生宿舍附近有一棟20層的吉大科技園大廈，2010年10月份就已經(jīng)完工，“但里面沒有什么人辦公，只能看到1層亮燈”一位學(xué)生說。
　　第二，地方政府越位操作、政府對高校大規(guī)模擴建缺乏有力監(jiān)管加劇了高校債務(wù)危機。
　　為追求所謂的“政績”，某些地方政府熱衷于追求單純的經(jīng)濟增長，片面強調(diào)教育GDP，為當?shù)馗叩冉逃l(fā)展下達硬性指標，把地方高校建設(shè)列為地方經(jīng)濟的重要增長點，甚至把城市管理和市場運作等手段運用到高校管理中，不惜借貸巨資開發(fā)高校園區(qū)和大學(xué)城，希望在短期內(nèi)利用高等教育來拉動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，期望借此拉動一座城市教育、科技等的綜合發(fā)展。據(jù)2011年5月29日中央電視臺新聞頻道報導(dǎo)，在河南省鄭州市，擴招后在東南西北各建一座大學(xué)城，其中一座大學(xué)城——“龍子湖”大學(xué)城占地超過了兩萬畝；很多大學(xué)城土地閑置。目前入駐大學(xué)城的高校生均用地遠遠超過國家生均用地最高標準。大學(xué)城要建成現(xiàn)代化高校園區(qū)，資金就須大量投入。拿河南的一所百年名校來說，地方政府為了拉動學(xué)校所在地的西區(qū)經(jīng)濟，在西郊開發(fā)區(qū)，批出超過老校區(qū)兩倍的新校區(qū)。不惜舍近求遠，新老校區(qū)居然相距距離10公里之遙。為此，學(xué)校不得不購置數(shù)十輛大轎車，購置費和相應(yīng)的能源消耗可想而知。各種教學(xué)、辦公設(shè)備的搬遷費數(shù)字非常巨大。這所學(xué)校的一個學(xué)院一臺舊的精密儀器在新老校區(qū)的搬遷和重新安裝調(diào)試費居然要花費五十多萬元。
　　高等學(xué)校為了爭相“向世界一流大學(xué)邁進”，紛紛大興土木，圈地造樓極盡奢華，各式的高樓大廈、賓館、會議中心、假山、人工湖等，都成了各高校攀比的籌碼。同樣以河南的一所百年名校為例，1912-2000年，校園面積一直維持在800畝不變。可最近10年，校園面積擴大了4-5倍，是原來的5-6倍。在擴大面積的同時，教學(xué)樓、辦公樓、學(xué)生宿舍樓等設(shè)施如雨后春筍撥地而起。新校區(qū)建成后，為了和新的教學(xué)辦公環(huán)境相配套，各種教學(xué)辦公設(shè)施投入的數(shù)字之大更是驚人。
　　
　　第三，政府主管部門鼓勵下產(chǎn)生的“銀校合作”為高校銀行貸款大開方便之門。
　　10年前，時逢亞洲金融危機，我國政府為盡快走出經(jīng)濟低谷，增加教育消費，拉動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。1995年，《中華人民共和國教育法》規(guī)定：“國家鼓勵運用金融、信貸手段，支持教育事業(yè)發(fā)展。”1999年，《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》提出：“積極利用財政金融、稅收政策，繼續(xù)鼓勵社會、個人和企業(yè)投資辦學(xué)捐（集）資辦學(xué)，不斷完善多渠道籌措教育經(jīng)費的體制。”《全國教育事業(yè)第十個五年計劃》提出：“建立健全符合社會主義市場經(jīng)濟體制和政府公共財政體制的教育撥款政策和成本分擔(dān)機制，適當運用財政、金融、信貸手段發(fā)展教育事業(yè)，合理利用銀行貸款，繼續(xù)爭取世界銀行貸款項目。”這些文件明確了“利用銀行貸款”政策，在一定程度上為高校貸款打開了政策“缺口”。高校的快速發(fā)展及其穩(wěn)定的收入來源成為銀行競相爭取的優(yōu)質(zhì)客源，高校與銀行的價值訴求與實現(xiàn)路徑高度互補，使銀校合作普遍展開。高等學(xué)校與國有商業(yè)銀行之間突破了以往的基本存儲和簡單信貸關(guān)系，以“銀校合作”的方式開始了全面的互動合作。《中國信貸風(fēng)險報告2008》數(shù)據(jù)顯示，擴招以來至2008年年底，國內(nèi)高校教育投入共增加5000多億元，其中政府投入了500多億元，銀行貸款就占了2000多億元。據(jù)統(tǒng)計，全國在最初的三年擴招過程中至少拉動了800億元以上的社會資金投入高校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新建的學(xué)生公寓和學(xué)生食堂是過去50年的總和，僅學(xué)生公寓建設(shè)一項，就需要投資200多億元，而在這數(shù)字驚人的投資中，政府財政撥款只占其中的一小部分。絕大部分是高校向銀行舉債。
　　第四，教育經(jīng)費的極度缺乏使貸款規(guī)模急劇擴大。
　　與高等教育規(guī)模急速增大相伴隨的是教育資源增長緩慢，生均教育資源急劇下降。幾年擴招之后，2004年國家財政性高等教育經(jīng)費總額雖然比1998年增加了1.69倍，而相對快速增長的學(xué)生數(shù)量生均經(jīng)費卻持續(xù)下降。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計資料顯示，2005年全國普通高校生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費支出為2237.57元，較2004年的2298.41元下降了0.3%，較1999年的2962元下降了3.2%。比起對軌道交通、高速鐵路等，動輒萬億的“慷慨”投資規(guī)模，10年來，國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例還未到4%。預(yù)計2011年，我國高等教育新增投資額150億元-210億元，其中政府投入只有38億元，資金短缺112億元-172億元。在捉襟見肘的經(jīng)費面前，“百年大計、教育為本”的口號多少顯得有些力不從心。
　　關(guān)于提高教育經(jīng)費在全國GDP中比例的政策由來已久。早在1993年制定的《中國教育改革和發(fā)展綱要》第48條中就曾明確提出，“逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例，在本世紀末達到4%”。也就是說，按此綱要，到2000年，4%已經(jīng)成為財政性教育經(jīng)費支出占比的下限。
　　1995年頒布的《中華人民共和國教育法》第54條也規(guī)定：“國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例應(yīng)當隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展和財政收入的增長逐步提高。”但遺憾的是，即便是18年前的那一目標，迄今也尚未實現(xiàn)。
　　在歐美國家，高校經(jīng)費幾乎全部來自政府撥款，美國教育經(jīng)費增長速度超過了軍費的增長速度。
　　根據(jù)世界銀行2001年的統(tǒng)計，在澳大利亞、加拿大、法國、日本、英國和美國等高收入國家公共教育支出占GDP的均值為4.8%，而哥倫比亞、古巴、約旦、秘魯?shù)戎械褪杖雵夜步逃С稣糋DP的均值為5.6%。
　　根據(jù)教育部財務(wù)司、《中國統(tǒng)計年鑒2009》及國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)計算，從2000年到2009年10年間，以4%的比例為目標，則國家財政性教育經(jīng)費支出10年累計“欠賬”已達16843億元。2002-2003年，經(jīng)費投入甚至還出現(xiàn)了0.06%的倒退。截至2009年，國家財政性教育支出12231.09億元，占國民生產(chǎn)總值的3.59%。
　　第五，目前中國高校自身沒有償債能力。
　　高校資金來源大致分為財政撥款、學(xué)費收入、科研及校辦企業(yè)創(chuàng)收和無償捐贈等。財政撥款是高等教育經(jīng)費來源的主要渠道，也是辦學(xué)經(jīng)費的穩(wěn)定來源。然而在我國教育經(jīng)費籌措體系中，中央的投入主要集中在少數(shù)部屬大學(xué)或國家重點大學(xué)上，而地方政府則主要負責(zé)其他大多數(shù)普通高校，所以導(dǎo)致有些地方高校的發(fā)展在經(jīng)費上基本上得不到中央財政的直接、有力支持。中央財政支持乏力在一定程度上影響到了部分高等教育經(jīng)費的投入，特別是一些欠發(fā)達地區(qū)，財政實力薄弱，在高等教育經(jīng)費的投入上是心有余而力不足。2011年2月4日，河南省教育廳廳長蔣篤運在全省2010年度教育工作會議上透露，全國高校生均年教育經(jīng)費約為8000元，但在河南省，這一指數(shù)僅為4100元，甚至個別高校的生均年教育經(jīng)費只有1700元。從以上數(shù)字來看，河南省高校生均教育經(jīng)費投入整體偏低，僅為全國水平的一半，個別高校尚不足全國平均水平的1/4。中西部和許多邊遠地區(qū)的情況也是如此，西藏甚至出現(xiàn)連續(xù)幾年的教育經(jīng)費負增長。
　　單靠提高學(xué)費收入來償還銀行貸款不僅與我國現(xiàn)階段的國情不適應(yīng)，而且與國家構(gòu)建和諧社會的宗旨相背離，因為學(xué)生學(xué)費負擔(dān)本來已經(jīng)很重。正如中國農(nóng)業(yè)大學(xué)校長柯炳生所說：“過去十年，高等教育投入的經(jīng)費中，來自政府的部分增長了3.5倍，來自學(xué)費的部分已增長了18倍。”快速增長的學(xué)費已經(jīng)成為中國大學(xué)生沉重的家庭負擔(dān)，很多家庭無力承受巨額學(xué)費。政府又要保證每一位學(xué)生不因家境貧寒交不起學(xué)費而輟學(xué)，導(dǎo)致學(xué)生欠費現(xiàn)象日益嚴重，欠費數(shù)額越來越大，已成為困擾高校的痼疾。這種狀況的存在嚴重削弱了高校經(jīng)費的自給能力，更不具備還貸能力。
　　第六，高校產(chǎn)權(quán)性質(zhì)使高校財務(wù)管理缺乏社會問責(zé)，同時，因監(jiān)管制度缺失導(dǎo)致高校負債理性程度降低。
　　高校的財務(wù)預(yù)算缺乏軟約束，一直以來，高校并無公布其財務(wù)狀況的義務(wù)，其資金往來幾乎完全不透明，資金的使用少有監(jiān)督。加上高校領(lǐng)導(dǎo)的官僚人格驅(qū)動，在開支上缺乏遠見和成本意識，使得高校貸款資金的使用更是肆無忌憚。與政府財政投入不足的現(xiàn)狀并存的是，高校在資金使用上的低效甚至浪費。一些學(xué)校片面追求形象工程、政績工程，“高、大、全”的政績觀導(dǎo)致辦學(xué)規(guī)模盲目擴大。這些高等院校脫離自身辦學(xué)實際基礎(chǔ)，一味貪大求全，跑馬圈地，跟風(fēng)攀比，全然沒有財務(wù)安全和風(fēng)險控制意識。有的學(xué)校本身業(yè)小底薄，也動輒圈地上千畝；有的學(xué)校本身經(jīng)費壓力較大，卻在辦公樓建設(shè)上講排場，求品味，裝修極盡奢華，更有甚者僅僅校門建設(shè)也斥資幾百萬元上千萬元，等等。許多大學(xué)校長認為，要想進“大師”，先得建好“大廟”，認為要出科研成果，就得引進一大批人才，首當其沖的是“筑巢引鳳”，建設(shè)現(xiàn)代化的一流校舍，添置最先進的教學(xué)實驗設(shè)備。而政府在高校貸款的申請和使用上缺少相對完善的監(jiān)督機制，在評估體系方面也不健全。從我國高校的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)來說我國的高校基本上是公立的，高校的管理者均由政府任命，由于產(chǎn)權(quán)界線模糊不清，承擔(dān)責(zé)任的主體不明，使高校成為沒有明確經(jīng)濟責(zé)任的經(jīng)濟實體。國家給予高校管理者一定的權(quán)利，對于權(quán)力的實施缺乏監(jiān)管機制，尤其對高校貸款形成的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬沒有明確的規(guī)定，高校的貸款行為沒有納入監(jiān)管的范圍，對債務(wù)危機的后果和責(zé)任也沒有做出規(guī)定。而各高校管理者缺乏自主辦學(xué)的法人意識。因此，高校貸款與當初國企貸款一樣，認為有國家托底，加大了貸款的非理性。
　　從現(xiàn)有規(guī)章看，國家是高校的當然所有者，高校法人實體則行使學(xué)校財產(chǎn)的使用權(quán)，政府擁有高校財產(chǎn)的最終所有權(quán)。所以在目前情況下，政府必須為高校債務(wù)付起責(zé)任。
　　溫家寶總理在2011年兩會政府工作報告中曾承諾，到2012年財政性教育經(jīng)費撥款占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重達到4%。高校的巨額債務(wù)經(jīng)過了10余年的累積，教育經(jīng)費達到4%以后并不能在很大程度上緩解巨額債務(wù)危機。政府部門應(yīng)先了解高校實際負債狀況，然后再根據(jù)具體情況采取不同的施救措施。在此次債務(wù)危機過后，政府還要建立建全長效有力的監(jiān)管機制，才能杜絕高校以新貸還舊貸的惡性循環(huán)和高校債務(wù)危機的再次發(fā)生。
　　
　　參考文獻：
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