從危機管理到風(fēng)險管理

　　摘要：文章基于網(wǎng)絡(luò)社會的風(fēng)險特點以及地方政府治理功能的轉(zhuǎn)型，重點研究了網(wǎng)絡(luò)時代地方政府的治理模式轉(zhuǎn)型的路徑，提出地方政府作為公共事務(wù)的管理者以及公共權(quán)力的直接行使者，應(yīng)當(dāng)盡可能地協(xié)調(diào)社會各個階層和各個群體之間的和諧與合作，推動從傳統(tǒng)的單一社會治理走向現(xiàn)代的多中心社會治理，建構(gòu)包括地方政府、網(wǎng)絡(luò)企業(yè)、盈利組織、非盈利組織或非政府組織等主體在內(nèi)的新型雙向溝通的合作治理模式。
　　關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)時代；風(fēng)險管理；政府治理
　　
　　信息時代作為一種發(fā)展趨勢，其支配性功能與過程不斷深化，并以網(wǎng)絡(luò)的形式組織起來。我們可以稱這個社會為網(wǎng)絡(luò)社會，其特征在于社會形態(tài)勝于社會行動的優(yōu)越性（曼紐爾·卡斯特，2003）。而網(wǎng)絡(luò)帶來的虛擬社會正在成為國家權(quán)力、現(xiàn)代大公司權(quán)力、民主權(quán)力之外的第四種社會權(quán)力。作為地方政府來說，如果不加以有序的治理或社會控制，那么網(wǎng)絡(luò)權(quán)力就極有可能給地方政治造成一種混亂而無序的局面，甚至給國家的安全造成極大的威脅。作為公共管理的直接執(zhí)行者來說，地方政府更應(yīng)該在這樣的一個社會里，竭力實現(xiàn)當(dāng)?shù)厣鐣姆€(wěn)定與和諧，用高效的治理手段減少社會各階層的矛盾與沖突，并防止更大風(fēng)險的聚集和爆發(fā)（Drennan L.T. and McConnel A.，2007）。所以說，地方政府要改變傳統(tǒng)的單中心統(tǒng)治，而代之以現(xiàn)代的多中心治理體制，用一種全新的多向溝通的合作治理模式，以協(xié)調(diào)使用各種社會資源。只有通過這樣才能真正應(yīng)對未來可能發(fā)生的風(fēng)險，而不是被動地進行危機處理。
　　一、網(wǎng)絡(luò)時代的社會風(fēng)險
　　由于當(dāng)代的網(wǎng)絡(luò)社會呈現(xiàn)出開放性和平等性等明顯的特點，從而使得以往政府主導(dǎo)的模式受到很大的影響，不同類型的主體都有可能通過網(wǎng)絡(luò)對國家安全帶來直接威脅。圖1顯示了網(wǎng)絡(luò)社會政府治理中出現(xiàn)的風(fēng)險因素，社會風(fēng)險由于分權(quán)化效應(yīng)，使得風(fēng)險呈現(xiàn)了比以前更大的不可感知性、不可控制性和更強的擴散性。
　　第一，網(wǎng)絡(luò)社會的分權(quán)效應(yīng)。隨著網(wǎng)絡(luò)社會的日益發(fā)展，它存在的一些特點會導(dǎo)致社會出現(xiàn)一些不穩(wěn)定的隱患。而且這樣的一種不穩(wěn)定，可能并不一定會必定推動民主化發(fā)展，反而有可能造成社會出現(xiàn)分裂的危險。諾伊曼就曾經(jīng)指出，網(wǎng)絡(luò)社會并不是簡單地造成一種輿論效應(yīng)，而是一個更為分散的社會。由于互聯(lián)網(wǎng)中的主體并不是直接進行面對面的交流，要形成一個很好的共識比較難，這樣的缺陷給現(xiàn)實中的社會帶來無法估量的離心力。這樣的離心力會影響到社會成員之間的和諧，并且有可能使其走向極端。從圖1來看，網(wǎng)絡(luò)社會的分權(quán)效應(yīng)明顯，政府的治理功能受到削弱，出現(xiàn)了不同的治理主體，對社會的影響非常顯著。
　　第二，網(wǎng)絡(luò)社會風(fēng)險的跨越時空性。對于傳統(tǒng)社會而言，社會風(fēng)險的出現(xiàn)可能是區(qū)域性的，一般來說如果處理得當(dāng)，其后果也就限于這一區(qū)域以內(nèi)。這樣的社會結(jié)構(gòu)中，社會風(fēng)險的傳遞途徑相對比較直接和簡單，在人員的數(shù)量和區(qū)域的范圍上涉及不會很廣。但是在網(wǎng)絡(luò)社會中，社會風(fēng)險會呈現(xiàn)出一種跨越時空的特點，產(chǎn)生的風(fēng)險變得沒有地域限制，也沒有了時間的界限，而且風(fēng)險的傳播也會越來越復(fù)雜。所以說，本土的社會風(fēng)險和全球性的社會風(fēng)險在時空上的交叉，也從某一個角度進一步證實了貝克的世界風(fēng)險社會的診斷。
　　第三，網(wǎng)絡(luò)社會風(fēng)險的不可感知性。在網(wǎng)絡(luò)社會中，對于風(fēng)險的感覺不像傳統(tǒng)社會那樣直觀，而是越來越變得難以感知，從而給政府公共管理帶來了很大的難題。傳統(tǒng)的社會對風(fēng)險的感知可能是通過圖畫、屏幕等渠道傳遞出來的，人們可以用感覺器官進行切身的感知。而到了網(wǎng)絡(luò)社會中，因為信息技術(shù)的高速發(fā)展，社會風(fēng)險往往隱藏在網(wǎng)絡(luò)的背后，而且很難被公共管理機構(gòu)所感知，也很難進行監(jiān)測。
　　第四，網(wǎng)絡(luò)社會風(fēng)險的不可預(yù)測、不可控制性。網(wǎng)絡(luò)社會中的風(fēng)險也變得越來越難以控制，并且比較難以進行提前的預(yù)測。對社會風(fēng)險進行管理，最重要的是能夠有的放矢，所以進行科學(xué)的預(yù)測和及時的控制是非常重要的。但是不同于傳統(tǒng)社會中的風(fēng)險，在這樣的社會中，超脫了地域和時間，所以很難對風(fēng)險進行計量和控制，從而可以進行有效的抵御。
　　第五，網(wǎng)絡(luò)社會風(fēng)險的擴散性和易受傷害性。綜上可知，網(wǎng)絡(luò)社會風(fēng)險呈現(xiàn)出的特點，使得其帶來的影響程度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過以往。因為信息技術(shù)的高速發(fā)展，社會風(fēng)險的擴散越來越難以掌握，對社會的影響越來越大。而且，網(wǎng)絡(luò)化使得社會中的各種主體聯(lián)系起來，一旦發(fā)生什么事情，就會對整個社會體系造成傷害，而且傷害的程度也可能變得更大。
　　二、網(wǎng)絡(luò)時代的地方政府治理功能轉(zhuǎn)型
　　第一，政務(wù)的服務(wù)型功能轉(zhuǎn)型。網(wǎng)絡(luò)社會的一個功能就是民主化進程的加快，而這會同時對政府的轉(zhuǎn)型起到作用，網(wǎng)絡(luò)民主對于政府職能的促進作用也變得更為明顯。電子政務(wù)建設(shè)是傳統(tǒng)政治走向網(wǎng)絡(luò)化的集中表現(xiàn)。在開放型的網(wǎng)絡(luò)社會中，地方政府會主動地對自己的職責(zé)進行深化，改善自己的管理目標(biāo)，為公民和社會提供更好更現(xiàn)代的服務(wù)。只有這樣，地方政府的權(quán)利和職責(zé)等才會收到法律約束，整個網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督才會真正到位。所以，在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型的背景下，地方政府也經(jīng)歷著從管理型向服務(wù)型改革的過程。
　　第二，決策的民主化轉(zhuǎn)型。要實現(xiàn)上述服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，首先要做到的就是決策的民主化。而民主化的深化，離不開網(wǎng)絡(luò)社會的推動，這樣也給地方政府創(chuàng)造了一種比較新穎的公共政治模式，因為在網(wǎng)絡(luò)化社會中民主化參與性比較強。網(wǎng)絡(luò)社會的民主參與模式使得地方政府有了更多的手段去了解輿論，這種非政府性的參與促進了公民的民主意識，也加強了公眾參與民主的情緒，使得地方政府的決策能夠更為民主化。決策的轉(zhuǎn)型給社會中的工種提供了參與的渠道、方式。另外，決策的民主化也會讓社會公眾減少對地方政府的負(fù)面情緒，也加強了對地方政府決策的支持。
　　第三，公開信息傳播方式的轉(zhuǎn)型。網(wǎng)絡(luò)時代的另外一個特點是信息傳播的全新轉(zhuǎn)型。現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展給網(wǎng)絡(luò)社會帶來的很好的促進作用，各種信息傳播的空間讓參與者可以以不同的方式參與進去。社會公眾可以通過各種論壇和社區(qū)參與討論，也可以通過博客來傳播信息和表達自己的觀點，也可以通過其他各種網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)自由的交流和監(jiān)督。信息傳播方式的擴展，使得社會監(jiān)督日益實現(xiàn)了大眾化的特點，呈現(xiàn)出多元參與的特征，比傳統(tǒng)社會的信息傳播更為現(xiàn)代。
　　三、構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)時代地方政府的多中心治理結(jié)構(gòu)
　　美國學(xué)者文森特·奧斯特羅姆特等學(xué)者曾經(jīng)提出大城市地區(qū)的治理模式，他們認(rèn)為這是一種多中心的政治體制，基于這樣的觀點，可以用多中心理論來進行定義。對于治理來說，要實現(xiàn)目標(biāo)，主要面臨著選擇風(fēng)險、分擔(dān)風(fēng)險以及規(guī)避和降低風(fēng)險（楊雪冬，2005）。現(xiàn)代治理理論的發(fā)展認(rèn)為治理除了代表權(quán)威的政府和國際組織以外，其他個人、營利性機構(gòu)和非政府組織都可參與其中（Robert Keohme and Joseph Nye，2000）。本文根據(jù)網(wǎng)絡(luò)社會的風(fēng)險特點，用圖2展示了網(wǎng)絡(luò)時代地方政府的多中心治理體系。
　　第一，網(wǎng)絡(luò)時代的政府外部治理環(huán)境優(yōu)化。一是網(wǎng)絡(luò)時代的制度環(huán)境優(yōu)化。網(wǎng)絡(luò)時代的來臨，對于西方國家來說也造成了許多的問題，所以說西方國家的政府試圖采用一些全新的公共管理體制和恰當(dāng)?shù)氖侄蝸響?yīng)對網(wǎng)絡(luò)社會帶來的一系列難題。除了國家層面的政策，起到關(guān)鍵作用的是地方政府，因為其治理主體的特征對于實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)社會的治理更為直接。所以，地方政府必須想方設(shè)法應(yīng)對外部的制度環(huán)境的變化。二是地方特色的網(wǎng)絡(luò)文化環(huán)境優(yōu)化。網(wǎng)絡(luò)社會使得社會的文化環(huán)境也會發(fā)生很大的改變，信息的多元化，使得網(wǎng)絡(luò)文化的構(gòu)建變得復(fù)雜起來。對于地方政府來說，了解信息的傳播路徑和思想文化，并能夠產(chǎn)生影響力，變得非常重要。首先，可以在地方性的網(wǎng)絡(luò)空間中，加強對網(wǎng)絡(luò)文化的內(nèi)在影響，在信息傳播上采用積極的措施，推動正確的文化取向，加強地方公眾對本地文化的一種高度的認(rèn)同感；其次，在網(wǎng)絡(luò)社會中，最容易迷失方向的是青少年，所以要加強對這一類型人群的引導(dǎo)，為這一群體的文化環(huán)境構(gòu)筑起一個有效的防護網(wǎng)，使得他們能夠在一個健康的文化環(huán)境中獲得知識，實現(xiàn)其對文化的認(rèn)同。三是網(wǎng)絡(luò)道德教育環(huán)境的優(yōu)化。除了良好的制度環(huán)境和文化環(huán)境，地方政府可以利用網(wǎng)絡(luò)建立一個好的道德教育環(huán)境。網(wǎng)絡(luò)社會的分散化與多元化特點，使得道德教育體系的重新構(gòu)造成為亟待解決的問題。在傳統(tǒng)的社會中，社會的道德教育比較抽象，重視言傳身教。而在網(wǎng)絡(luò)社會中，信息傳播的多樣性，使得地方政府能夠運用各種手段。只有做到道德教育環(huán)境的優(yōu)化，建立起規(guī)范的網(wǎng)絡(luò)道德規(guī)范體系，才能夠促進網(wǎng)絡(luò)社會的凈化。
　　
　　第二，網(wǎng)絡(luò)時代的政府多中心治理主體構(gòu)建。一是政府機構(gòu)內(nèi)部的治理平臺。“三網(wǎng)的重要工具，地方政府可以好好進行改一庫”已經(jīng)成為政府部門進行有效治理革，利用其建立一個更為有效的對社會的治理。“三網(wǎng)一庫”除了給地方政提供一個政務(wù)管理的基礎(chǔ)平臺，而且實現(xiàn)了功能上的更新，使得電子政務(wù)系統(tǒng)變得更加容易進行職能劃分和權(quán)利確定。所謂的“三網(wǎng)”指的是三類電子平臺，包括政府系統(tǒng)的內(nèi)部網(wǎng)、業(yè)務(wù)的資源網(wǎng)絡(luò)，一級公共管理與服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)平臺；所謂的“一庫”指的是一個數(shù)據(jù)平臺，主要的功能是為相關(guān)機構(gòu)提供一個電子政務(wù)的信息資源庫，并實現(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的共建共享。二是地方政府以外的多維治理平臺。除了地方政府機構(gòu)內(nèi)部的治理平臺，一個多元參與的治理平臺才是網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險管理的核心目標(biāo)。在單中心治理體系中，地方政府的權(quán)力非常集中；而在多中心治理體系中，其他的參與主體能夠參與治理。以往的單中心管理已經(jīng)無法適應(yīng)，只有構(gòu)建多中心的治理平臺，將企業(yè)為中心的第二部門及以非贏利組織或非政府組織為中心的第三部門納入到這個多維治理平臺，才能真正建立一個全新的網(wǎng)絡(luò)治理模式。三是政府內(nèi)外的網(wǎng)絡(luò)治理平臺的有效銜接。僅僅擁有政府內(nèi)部的治理平臺和外部的多維治理平臺還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，只有實現(xiàn)兩者之間的有效銜接和溝通，才能真正做到對風(fēng)險的管理。尤其是在網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險擴散的速度快、規(guī)模廣的特點下，一個有效的聯(lián)接機制尤為重要。秩序化風(fēng)險在原先的政府單中心治理機制里顯得越來越突出，所以如何實現(xiàn)內(nèi)外網(wǎng)絡(luò)治理平臺的銜接成為一個需要解決的問題。
　　
　　參考文獻：
　　1、(美)曼紐爾·卡斯特;