地方政府性債務(wù)存在的問(wèn)題及對(duì)策

　　近年來(lái)，區(qū)（縣）地方政府根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策，多渠道籌措建設(shè)資金，較好地促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，尤其是在城市基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)等方面取得了明顯成效。但是必須看到，地方政府性債務(wù)增加，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐步顯現(xiàn)。如何防范和化解風(fēng)險(xiǎn)隱患，確保財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展，是當(dāng)前區(qū)、縣級(jí)政府必須面對(duì)的一個(gè)問(wèn)題。
　　總的來(lái)看，地方政府性負(fù)債數(shù)增加較快，形勢(shì)不容樂(lè)觀，主要表現(xiàn)在以下方面：
　　第一，地方政府負(fù)債數(shù)增長(zhǎng)較快。區(qū)縣級(jí)地方性政府債務(wù)主要用于水利興修、農(nóng)村道路建設(shè)、工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及居民安置點(diǎn)建設(shè)、國(guó)家造林項(xiàng)目、森林資源發(fā)展和保護(hù)項(xiàng)目且數(shù)額不斷加。
　　第二，從償債資金來(lái)源看，主要為財(cái)政性資金，還債壓力顯現(xiàn)。地方政府預(yù)算收入除用于地方正常支出外，面對(duì)地方政府融資平臺(tái)所借的政府債務(wù)，財(cái)政償債壓力將快速顯現(xiàn)。
　　第三，工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施舉債累積。近些年來(lái)，在國(guó)家加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，加快工業(yè)化進(jìn)程的大背景下，區(qū)縣政府都明顯加速了地方工業(yè)園區(qū)的建設(shè)，由于建設(shè)項(xiàng)目超前，短時(shí)間內(nèi)項(xiàng)目建設(shè)將以投入為主，很難顯現(xiàn)較大效益，建設(shè)中負(fù)債雖然暫時(shí)還不要財(cái)政承擔(dān)，但由于負(fù)債增加，如果項(xiàng)目建設(shè)沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，這些債務(wù)最終還是要不可避免地落到財(cái)政頭上。
　　第四，債務(wù)控制機(jī)制有待加強(qiáng)。盡管地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題沒(méi)有到十分嚴(yán)重的地步，因而沒(méi)有引起區(qū)級(jí)政府及有關(guān)部門的足夠重視，缺乏對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效防范和管理，政府債務(wù)仍在繼續(xù)增加。一是雖然區(qū)縣級(jí)政府有地方政府融資平臺(tái)，但舉債主體仍不夠統(tǒng)一，舉債缺乏整體規(guī)劃。二是舉債行為不夠嚴(yán)謹(jǐn)，個(gè)別項(xiàng)目可行性報(bào)告缺乏嚴(yán)密論證，預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益有待時(shí)間檢驗(yàn)。個(gè)別項(xiàng)目配套資金沒(méi)有全部到位，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)程有影響，項(xiàng)目整體效益難以正常發(fā)揮。
　　第五，政府性融資渠道比較狹窄，建設(shè)資金來(lái)源結(jié)構(gòu)過(guò)于集中。目前區(qū)縣政府性建設(shè)項(xiàng)目投資決策存在著過(guò)度依賴土地出讓收入的傾向。由于土地資源開(kāi)發(fā)的政策性、有限性和滯后性，使建設(shè)資金面臨較大的不穩(wěn)定性。
　　第六，政府性債務(wù)管理缺乏有效機(jī)制，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日益顯現(xiàn)。由于部分區(qū)縣級(jí)政府還沒(méi)有完整的編制舉債的規(guī)劃和債務(wù)收支計(jì)劃，政府性債務(wù)沒(méi)有全部納入預(yù)算管理。地方政府性債務(wù)償債資金缺乏明確、有效的預(yù)測(cè)、報(bào)告、籌集制度，個(gè)別償還責(zé)任雖然明確落實(shí)到資金使用單位，往往因政府轉(zhuǎn)貸或擔(dān)保而將償還債務(wù)的責(zé)任推給政府，隨著償還數(shù)額逐年上升，償債資金難以保證，償還難度不斷加大，財(cái)政負(fù)擔(dān)有所加重，將會(huì)危及財(cái)政經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)安全運(yùn)行。
　　一、政府性債務(wù)形成的原因分析
　　第一，地方政府的建設(shè)需求與本身財(cái)政可用資金不足的矛盾推動(dòng)政府舉債。近年來(lái)，地方各級(jí)政府為改善本地水利等基礎(chǔ)設(shè)施落后狀況、增加對(duì)農(nóng)村的文化、教育設(shè)施等的投入及地方工業(yè)園區(qū)的建設(shè)等方面，在地方財(cái)力增速放緩、財(cái)政收入有限的情況下，通過(guò)舉債的形式來(lái)加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及工業(yè)園區(qū)建設(shè)，造成了區(qū)縣政府性債務(wù)的有所增加。
　　第二，各級(jí)政府的政績(jī)考核推動(dòng)政府舉債。地方政府現(xiàn)行的政績(jī)考核制度，重點(diǎn)是考核一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度，如考核GDP總量、財(cái)政收入、招商引資等指標(biāo)及相關(guān)專項(xiàng)指標(biāo)。但在實(shí)際考核過(guò)程中，地方政府很難能有效地統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度與當(dāng)?shù)刎?cái)力的承受程度，使得地方政府在面臨財(cái)力不足情況下，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)行舉債搞建設(shè)、促發(fā)展，這在一定程度上增加了政府的債務(wù)規(guī)模。
　　二、加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的對(duì)策與建議
　　第一，增強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。進(jìn)一步樹(shù)立并不斷增強(qiáng)各級(jí)政府及部門、區(qū)級(jí)投資公司（區(qū)級(jí)融資平臺(tái)）對(duì)政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，在思想上對(duì)政府債務(wù)管理引起高度重視。牢固樹(shù)立政府信用觀念，進(jìn)一步強(qiáng)化債務(wù)償還意識(shí)。堅(jiān)持“適度舉債，講求效益，加強(qiáng)管理，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)”的原則，正確處理發(fā)展速度與財(cái)力可能、債務(wù)規(guī)模與償債能力之間的關(guān)系，把防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為政府工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。
　　第二，完善政府債務(wù)分類管理辦法。對(duì)目前的債務(wù)管理方式逐步完善形成歸口管理和分類管理相結(jié)合的管理方式。要實(shí)行政府債務(wù)統(tǒng)一歸口管理。將所有政府債務(wù)納入財(cái)政部門統(tǒng)一管理，由財(cái)政部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)債務(wù)統(tǒng)計(jì)、舉債審查控制、償債計(jì)劃編制、償債資金籌集、償債資金調(diào)度等工作；不同的借款或擔(dān)保主體對(duì)各自的債務(wù)依財(cái)政部門規(guī)定的相關(guān)程序，按照“借用還”與“責(zé)權(quán)利”相統(tǒng)一的原則進(jìn)行分別管理；實(shí)行嚴(yán)格完備的定期報(bào)告制度，各主體要按時(shí)向財(cái)政部門報(bào)送相關(guān)資料，并接受財(cái)政、審計(jì)部門的監(jiān)督；建立償債責(zé)任制和責(zé)任追究制度，明確責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，確保所借資金按時(shí)歸還。
　　第三，建立健全政府債務(wù)控管體系。一是要建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。結(jié)合地方財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展相關(guān)指標(biāo)，建立地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率、償債率等一整套政府債務(wù)預(yù)警指標(biāo)體系，便于地方政府及早采取措施進(jìn)行防范、控制和化解，防止出現(xiàn)債務(wù)管理的無(wú)政府狀態(tài)。二是要建立完善政府償債渠道。將償債支出納入財(cái)政預(yù)算管理，編制償債計(jì)劃。對(duì)屬于政府或財(cái)政本身借款的（如地方債券），將每年需償還的資金編進(jìn)部門預(yù)算，確保按期償債；對(duì)于地方融資平臺(tái)借款，要適度控制舉債規(guī)模，將其有經(jīng)營(yíng)性收入納入財(cái)政專戶儲(chǔ)存或監(jiān)管，確保經(jīng)營(yíng)收益用于償還政府債務(wù)。
　　第四，不斷拓寬財(cái)源渠道，提高政府償債能力。區(qū)縣級(jí)政府要在切實(shí)加強(qiáng)政府財(cái)政資金管理的同時(shí)，統(tǒng)籌安排本級(jí)政府可利用財(cái)力。一是要做好各類國(guó)有資產(chǎn)和各種債務(wù)資金所形成債權(quán)的清收和變現(xiàn)工作，確保國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一調(diào)度、分配、使用和運(yùn)作，盤活現(xiàn)有的政府性公共存量資產(chǎn)為政府提供償債資金來(lái)源。二是要多渠道落實(shí)償債資金，將相關(guān)的資金納入財(cái)政預(yù)算管理，使政府債務(wù)管理逐步走上規(guī)范化、法制化的軌道。三是對(duì)于區(qū)縣級(jí)政府債務(wù)，財(cái)政必須設(shè)立償債資金，每年通過(guò)預(yù)算安排一定比例的資金償債，并依據(jù)本級(jí)政府債務(wù)額有所調(diào)整。
　　（作者單位：安徽省黃山市黃山區(qū)審計(jì)局）