行政事業單位財政結余資金管理探索

　　摘要：近年來，政府部門在支出結余資金管理方面存在很多問題，總體情況看，部分單位對結余資金管理的政策還存在認識上的局限，還持有觀望和僥幸心理。因此，必須統一思想，提高認識，充分認識在當前形勢下加強結余資金管理的重大意義。
　　關鍵詞：財政結余資金；預算管理；激勵機制
　　財政結余資金，主要是指行政、事業單位在預算年度內，按照財政部批復的本部門預算、當年尚未支用的財政撥款資金。現行《行政單位財務規則》、《事業單位財務規則》規定，單位會計制度采用收付實現制，而非權責發生制，因此在“暫付款”中虛增一部分結余。例如：有的工程雖已完工，但因財務未能在年終前結算，列暫付款；或者工程未完工，但現金已開支，因財務未結算，列暫付款，虛增結余。《暫行規定》提出對部門財政撥款結余資金統籌，但有些部門反映在執行中操作有難度，這些都間接的增加了財政撥款結余資金。
　　一、收入結余資金管理中存在的問題
　　（一）預算超收收入使用情況不明晰
　　由于中央專項補助資金要到年底視中央財政預算執行情況而定，因此財政部門年初無法掌握本年度能得到多少，只能到年底再予追加，這導致了地方政府無法根據省部的經濟發展狀況打足預算，使得財政預算在向人大所做的預算草案中，沒有正式地反映中央專項補助，進而在向人大常委會報告預算執行情況時，往往只報預算內資金收入情況，而不報預算超收收入使用情況，這就使很大一部分資金流于人大監督之外。
　　（二）預算調整監督不規范
　　由于不可預見的因素出現，財政總預算和項目預算在執行過程進行調整是難以避免的。預算調整雖然不能引起結余總額的變化，但會影響項目間的結余結構。我國預算法雖然對預算調整做出了規定，但較為籠統，致使在實踐中對什么情況調整預算很難把握。由于預算調整不及時、不規范，有的資金的使用脫離人大監督，造成了規避預算的調整，規避人大監督，出現了人大批準的預算難以落實的現象。
　　（三）結余結轉項目不明細
　　在財政預算編制，預算執行過程中，由于中央指標下達不夠及時，地方收到專項資金后需要進一步分解，分配資金層層滯留，用款單位往往在年底或下一年度才收到資金，或是項目當年已執行但尚未完成形成的結余，或是項目因故當年未執行，需要推遲至下年執行而形成的結余資金，這些都需要按指標數結轉至下年。對于這一部分已經形成的結余轉數額，在財政交給人大審議的的決算報表中，僅反映結轉總數未說明是什么具體項目結轉，該項目結轉多少以及結轉原因。由于沒有編制具體項目決算，部門核算、項目核算的執行情況不能從決算中反映，造成大量資金作為結轉資金處理的現象，只是人大缺乏針對項目決算的逐項審查，因此無法了解和判斷該項目是否存在以及結轉數額是否合理。
　　（四）相關政策與制度存在缺陷
　　基金分配制度不盡合理。事業基金和福利基金是事業單位收支和抵后的結余分配。其收入來源包括財政撥款，預算外資金以及其他資金。就預算外資金而言，法規明確規定其不得用于個人福利支出，但根據基金分配制度，此類資金結余參與分配，其結果不僅擴大基金規模，且改變資金使用性質，影響法規執行的嚴肅性，并造成財政性資金支出向個人傾斜。預算外資金支出所采取的“專戶存儲”并編入單位部門預算的管理政策，是為了加強預算外資金收入管理，有效調動部門積極性，緩解部門經費不足所提出來的。隨著預算外資金的增加以及收入管理的不斷規范，特別是部門預算改革提出了加大綜合預算管理的要求，這種實為部門所有的預算外資金支出管理模式已顯滯后與不適，其不僅給財政資金統籌管理與使用帶來不利，也為部門結存資金提供了空間。
　　（五）專項資金管理有待改善
　　首先，上級補助資金對口下撥，不通過下級財政，對其收支結余情況財政無從掌握，又因部分切塊資金預算編制較粗，項目具體使用單位以及所需資金未能在編制中詳盡體現，財政監督難以到位，同時給有資金分配權的部門留有調劑資金的空間，應撥不撥或少撥資金，形成資金在部門滯留。
　　其次，政策因素形成結余。例如，根據相關政策，各地區增設高新技術企業融資擔保專項資金，但由于資金風險，加之缺少合適項目，多數為用，在管理部門滯留。上述情況有客觀原因，但由于管理措施不到位，致使資金在部門積淀。另外，專項結余應交不交現象時有發生。
　　二、規范行政事業單位財政結余資金管理的對策建議
　　（一）加強預算管理，從源頭加強管理
　　首先，在編制預算時，部門應將擬申請的財政資金與部門財政撥款凈結余資金予以統籌考慮，在此基礎之上編制部門的年度預算。在向財政部門報送的部門預算編制中應列明安排動用財政撥款凈結余資金的情況，并在報送的預算說明中對動用安排財政撥款凈結余資金情況進行說明。財政部門負責對部門報送的部門預算進行審核，包括其中安排動用的財政撥款凈結余資金部門。
　　其次，逐步落實和推進零基預算，加大綜合預算力度，提高預算編制的科學性。預算單位應加強年度預算收支計劃的論證，預算編制力求準確、細化，財政部門應深入調查，重點加強專項預算編制的真實性、合理性的審核，增強預算的嚴肅性、準確性和科學性。對于切塊資金，由主管部門提出分配干干，納入單位部門預算，財政統一撥款。加強對決算環節的審核，逐步建立健全決算審簽制度，確保決算信息的真實、可靠。加快國庫集中收付制度改革，確保財政三項改革的整體推進。
　　最后，在預算執行階段，部門在年初批復的預算之外，需要動用財政撥款凈結余資金安排新增項目支出的，應向財政部門提出正式申請，經財政部門批復同意后、方可動用相關財政撥款凈結余資金。財政部門負責對預算部門提出動用財政撥款凈結余資金的申請進行審核，并將審核意見通知部門。同時，對部門提出的非動用財政撥款凈結余資金的追加支出申請，財政部門將根據掌握的部門財政撥款凈結余資金情況，建議部門優選考慮動用部門財政撥款凈結余予以安排。
　　（二）研究建立財政撥款結余資金有效管理的激勵機制
　　為規范財政撥款結余資金的管理行為，要明確財政部門內有關部門在預算部門財政撥款結余資金管理過程中不同階段的職責分工。同時，也要對預算部門在財政撥款結余資金管理過程中的職責提出明確要求。加強財政撥款結余資金管理是一項系統工程，需要各方面積極配合，僅依靠財政部門加強管理難以做到，還需要預算部門積極行動起來，增強主動性，實現雙贏。財政部門應結合財政撥款結余資金的實際情況，研究建立財政撥款結余資金有效管理的激勵機制，在保證財政自己安全、管理規范基礎上，切實提高財政資金使用效率。
　　（三）健全制度，規范資金管理
　　預算管理要求應納入綜合預算統籌安排的資金、基金，在編制部門預算是優先考慮結存資金，逐步消化，同時加大綜合統籌力度，協調區域經濟和社會發展，切實將部門結余資金使用好。建立健全相關制度，規范監管行為。明確結存資金管理原則，規定結存資金的范圍、控制標準、使用方向、統籌比例，加強對結存資金的真實性、合規性、完整性的監管。對政策性和多渠道取得并長期閑置的結余，制定過渡性管理原則，納入部門預算。完善基金分配制度，規范事業單位基金管理與監督。以收支并重為原則，研究預算外資金綜合統籌管理辦法，在不影響部門和單位積極性的同時，研究探討以綜合統籌為原則，以保障事業發展為目的，試行按比例編入部門預算的管理模式，并逐步向預算內資金管理過度。
　　（四）健全法人責任制
　　一是堅持政事分開的原則。加快行政事業管理體制改革，在全面分析事業單位的收支構成的基礎上，對其單位性質重新加以確認，促進事業單位市場化運作，使有條件的事業單位盡快走上自主經營、自負盈虧發展之路，確保財政支出的合理性和效益性，同時，科學確定事業與行政主管上下兩級的職能、管理權限級財政撥款形式，建立健全責權利相統一的管理體制。二是做好預算體制改革與行政事業管理體制改革相關政策的銜接。特別是對有執收職能的二三級事業單位，應加強其資金收、管、用相關政策的研究以及政策執行的監督與指導，防止財政資金體外循環。
　　參考文獻：
　　1、金榮學.財政撥款結余資金原因分析及對策研究[J].財