城鄉(xiāng)一體化背景下失地農(nóng)民基本權(quán)益保障問題研究

　　摘要：城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的戰(zhàn)略舉措，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵是處理好失地農(nóng)民的社會保障問題。蘇州市是全國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展試點單位，在城鄉(xiāng)一體化試點過程中取得諸多經(jīng)驗，文章將以蘇州市吳中區(qū)郭巷街道為例，研究城鄉(xiāng)一體化過程中失地農(nóng)民的權(quán)益保障問題。
　　關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；失地農(nóng)民；權(quán)益保障
　　
　　在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的過程中，許多農(nóng)地被大量征用，失地農(nóng)民成為一個獨特的群體，完善失地農(nóng)民社會保障體系，緩解因征地而產(chǎn)生的各種矛盾，成為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中必須解決的問題。
　　一、對郭巷街道失地農(nóng)民調(diào)查的基本情況
　　郭巷街道地處蘇州城東南城鄉(xiāng)結(jié)合部，過去是典型的“魚米之鄉(xiāng)”，水陸交通發(fā)達(dá)，被稱為蘇州東南的“黃金節(jié)點”。轄區(qū)內(nèi)知名企業(yè)眾多，輻射長三角的批發(fā)市場林立，城市的繁榮已打破水鄉(xiāng)的寧靜，郭巷街道已不可避免地被卷入城鄉(xiāng)一體化的浪潮。2010年5月，原郭巷鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部土地均被征用，所有農(nóng)民均成為失地農(nóng)民。
　　本次調(diào)查發(fā)放問卷200份，回收有效問卷130份，調(diào)查對象為21歲以上的問卷共122份。樣本選擇較好，基本能夠反映郭巷街道失地農(nóng)民基本權(quán)益保障的現(xiàn)狀和做法。調(diào)查對象有如下特點：失地農(nóng)民總體年齡偏大，年齡在40歲-50歲居多，平均年齡為41.7歲；失地農(nóng)民的文化水平普遍偏低，小學(xué)文化程度者占30%，初中文化程度者占35%。文化程度在當(dāng)今已成為就業(yè)的首要門檻，這將對失地農(nóng)民再就業(yè)產(chǎn)生極大的阻礙作用。
　　二、失地農(nóng)民基本權(quán)益保障現(xiàn)狀分析
　　（一）土地征用與補(bǔ)償情況分析
　　原郭巷鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地被征后，工商業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等城市經(jīng)營性用地占75%，公益事業(yè)用地和經(jīng)濟(jì)適用房用地各占10%，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)用地（高效農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)）占5%。農(nóng)業(yè)用地向商業(yè)用地的轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步加快了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。關(guān)于征地補(bǔ)償郭巷按以下標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行（見表1）。
　　對于失地農(nóng)民安置補(bǔ)助費，郭巷從2010年1月1日起按每人3萬元執(zhí)行。從目前了解情況看，征地補(bǔ)償與安置補(bǔ)助費明顯高于全國水平。
　　在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，郭巷街道征地補(bǔ)償程序健全，失地人員一旦確定后，就被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地公示。征地補(bǔ)償安置費用自征地補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)之日起3個月內(nèi)全額支付。征地補(bǔ)償安置費用足額到位后，區(qū)國土資源局應(yīng)及時在被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地公告。不難發(fā)現(xiàn)，公示在這一環(huán)節(jié)出現(xiàn)的頻率很高，批閱范圍上升到區(qū)級機(jī)關(guān)。這種公開透明化的補(bǔ)償程序有利于提高政府的誠信指數(shù)。
　　然而，調(diào)查也會發(fā)現(xiàn)這一環(huán)節(jié)存在一些潛在的風(fēng)險和問題：一是為了發(fā)展社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)，各社區(qū)普遍采用“筑巢引鳳”措施，大批商業(yè)預(yù)留地增加，預(yù)留地長期閑置，造成土地資源的浪費；二是補(bǔ)償方式以單一的貨幣安置為主，一次性補(bǔ)償費終究有限，難以解決失地農(nóng)民長久生存的問題。
　　（二）拆遷與安置情況分析
　　由于城市化改造需要，失地農(nóng)民還面臨著拆遷的問題。在拆遷與安置方面，吳中區(qū)普遍采用“廣泛動員、民主協(xié)商、充分溝通、公開公正”的方式，妥善處理拆遷與安置中遇到的問題。對置換農(nóng)戶的安置補(bǔ)償靈活采用現(xiàn)房安置、貨幣補(bǔ)償、全部或部分到工業(yè)集中區(qū)置換標(biāo)準(zhǔn)廠房三種方式，轉(zhuǎn)換過程通過公證處公證員現(xiàn)場公證的方式切實保障失地農(nóng)民的權(quán)益。這種方式我們稱之為“吳中模式”。
　　調(diào)查顯示，2010年1月初至4月底，郭巷街道共拆遷農(nóng)戶1595戶，得到妥善安置的拆遷農(nóng)戶1289戶，占80.8％。在搜集的122份有效問卷中，72位失地農(nóng)民入住安置房屋，我們以72位失地農(nóng)民為樣本，進(jìn)一步對安置房滿意度進(jìn)行了調(diào)查。選擇對安置房“很不滿意”、“不滿意”、“一般”的占四分之一，表示“滿意”、“非常滿意”的占四分之三。
　　（三）基本生活和醫(yī)療保障分析
　　郭巷街道對失地農(nóng)民的基本保障主要采用區(qū)分對象分類保障的方法。具體地說，將失地農(nóng)民按年齡分成四個階段：第一階段對象是女性55周歲以上，男性60周歲以上人員；第二階段對象是女性35周歲以上至55周歲，男性45周歲以上至60周歲人員；第三階段：女性16周歲以上至35周歲，男性l6周歲以上至45周歲人員；第四階段：16周歲以下。不同階段給予保養(yǎng)金或生活補(bǔ)助費情況如表2所示。
　　由表2可知，第二、三年齡段人員可以選擇繳費參加城鎮(zhèn)職工社會保險，即“并軌”，也可以選擇不參加。按城保政策，在職職工的繳費比例為月工資（吳中區(qū)2010年最低繳費基數(shù)為960元）的28%。郭巷街道對第一、二、三年齡階段的失地農(nóng)民均做出了高于區(qū)標(biāo)準(zhǔn)20元的補(bǔ)貼，第四年齡階段人員的征地保養(yǎng)金，按不低于城鎮(zhèn)居民最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)確定。調(diào)查反映出，鑒于蘇州的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀，在農(nóng)保置城保的繳費比例方面，個人承擔(dān)的比例較大，給失地農(nóng)民帶來一定負(fù)擔(dān)。
　　對于醫(yī)療保險，郭巷街道分類區(qū)別對待。針對納入城保并取得就業(yè)的農(nóng)民來說，應(yīng)按規(guī)定參加城鎮(zhèn)企業(yè)醫(yī)療保險，享受城鎮(zhèn)醫(yī)療保險待遇。未納入城保未取得就業(yè)的失地農(nóng)民有兩種選擇：一是可按城鎮(zhèn)自謀職業(yè)人員繼續(xù)繳納基本醫(yī)療保險，享受城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療待遇；二是可參加農(nóng)村合作醫(yī)療保險，享受農(nóng)村合作醫(yī)療待遇。但只能二選一，不得重復(fù)參保，重復(fù)享受。這一政策的出臺對自謀職業(yè)的失地農(nóng)民來說，給予了充分的自主選擇權(quán)，是政治民主化的體現(xiàn)。
　　（四）失地農(nóng)民就業(yè)情況分析
　　調(diào)查顯示，在失地農(nóng)民中，年齡大、文化程度低、技能缺乏的農(nóng)民，基本都選擇就近在本社區(qū)工作。年富力強(qiáng)，有一技之長的失地農(nóng)民會依據(jù)市場需求做出多種選擇。部分村民流動到其他地方租地從事種植或養(yǎng)殖工作。大約89%的農(nóng)民希望在失地后得到政府提供就業(yè)崗位的幫助，81.3%有農(nóng)民希望政府組織就業(yè)技能培訓(xùn)，77.5%的農(nóng)民希望得到具體的就業(yè)指導(dǎo)，70.2%的失地農(nóng)民希望得到及時準(zhǔn)確的用工信息，另有16.3%的人沒有對政府提供就業(yè)幫助提出要求，希望自己自主解決就業(yè)或創(chuàng)業(yè)問題。郭巷街道在幫助失地農(nóng)民實現(xiàn)就業(yè)的過程中做了許多工作。例如，廣泛開展就業(yè)技能培訓(xùn)，普及市民生活常識教育，組織大型駐地企業(yè)現(xiàn)場招聘會，加強(qiáng)勞務(wù)輸出。
　　三、保障失地農(nóng)民權(quán)益的對策建議
　　城鄉(xiāng)一體化背景下失地農(nóng)民權(quán)益保障在郭巷街道的實踐總體來說是成功的，總結(jié)經(jīng)驗，查找問題，我們提出以下妥善解決失地農(nóng)民權(quán)益保障問題的建議和對策。
　　（一）壯大集體經(jīng)濟(jì)，通過增加資產(chǎn)性收入提高失地農(nóng)民的保障水平
　　改革開放之后，有些地區(qū)弱化了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)對農(nóng)村社會生活的影響，一味地強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的個人自主，忽視了規(guī)模經(jīng)濟(jì)的好處。從蘇南農(nóng)村發(fā)展實際看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好的地區(qū)，失地農(nóng)民社會保障也比較健全，二者相輔相成。從郭巷的實際情況來看，郭巷街道利用其地理區(qū)位優(yōu)勢，建立了蘇州最大的南環(huán)橋蔬菜批發(fā)市場，東環(huán)汽車城；開發(fā)了最具發(fā)展?jié)摿Φ囊胶倘Γ唤M織社區(qū)股份合作社，開發(fā)物業(yè)經(jīng)濟(jì)和特色旅游等，集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁成為一大特色，這是維護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益保障的基礎(chǔ)。同時，由于資產(chǎn)量化到每個失地農(nóng)民的頭上，每個失地農(nóng)民都是社區(qū)股份合作社的股東，分紅收入成為失地農(nóng)民的重要組成部分，使失地農(nóng)民有了多重生活保障。
　　（二）做好就業(yè)安置，通過增加工資性收入提高失地農(nóng)民的保障水平
　　土地實際上一直承擔(dān)著農(nóng)民的社會保障功能。農(nóng)民馬上面臨失業(yè)，因此就業(yè)安置成為重建失地農(nóng)民社會保障體系的關(guān)鍵。各級政府要充分利用各級各類教育培訓(xùn)資源，加大投入，認(rèn)真開展對失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)，增加失地農(nóng)民實現(xiàn)再就業(yè)的能力，提高他們適應(yīng)市民生活的基本技能和信心。尤其要加強(qiáng)對40歲-50歲的失地農(nóng)民的教育和培訓(xùn)，因為這個年齡群體的失地農(nóng)民文化水平不高，缺乏適應(yīng)現(xiàn)代社會的新技能，而這個群體本身是農(nóng)村社會的中堅，是穩(wěn)定的源泉，所以對他們的就業(yè)安置就顯得格外重要。各級政府要主動牽線搭橋，為失地農(nóng)民與企業(yè)用工之間建立穩(wěn)定的聯(lián)系，降低角色轉(zhuǎn)換的時間成本，盡快實現(xiàn)失地農(nóng)民的再就業(yè)。通過增加失地農(nóng)民的工資性收入，提高失地農(nóng)民的保障水平。
　　（三）妥善拆遷安置，通過增加補(bǔ)償性收入提高失地農(nóng)民的保障水平
　　拆遷安置是一項極易發(fā)生沖突的環(huán)節(jié)，補(bǔ)償安置過程中，要按照“規(guī)劃先行，總量平衡；統(tǒng)籌兼顧，分類指導(dǎo)；農(nóng)民自愿，鼓勵創(chuàng)新；先建后拆，先拆后得”的原則。借鑒“吳中模式”，在失地農(nóng)民的資格確定方面增加公示環(huán)節(jié)，嚴(yán)格按照區(qū)、街道、社區(qū)三個步驟進(jìn)行，最后進(jìn)行拆遷現(xiàn)場公示。拆遷前期，政策法規(guī)須宣傳到位，條件允許下可由政府組織座談會，由拆遷辦負(fù)責(zé)人為其細(xì)述拆遷安置過程，召開失地農(nóng)民咨詢會，成立咨詢小組，建立咨詢熱線，開通咨詢網(wǎng)站，讓失地農(nóng)民獲取更多的信息，減少由于不明或曲解政策而引發(fā)的上訪事件。
　　（四）積極探索農(nóng)民社會保障體系與城鎮(zhèn)社會保障體系的融合方式
　　要按照失地農(nóng)民市民化這一目標(biāo)導(dǎo)向，從實際出發(fā)，設(shè)計一個便于今后與城鎮(zhèn)社會保障體系相銜接的，能按社會保障制度基本運行規(guī)律運作的方案，因地制宜、分層次、分步驟、循環(huán)漸進(jìn)地推動失地農(nóng)民的權(quán)益保障工作。為此，建議政府在充分考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的最低生活保障需求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財政承受能力以及失地農(nóng)民的數(shù)量和范圍的前提下，按照不同年齡階段為失地農(nóng)民辦理養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和最低生活保障，逐步將失地農(nóng)民納入統(tǒng)一的社會保障體系；對在農(nóng)村已經(jīng)參加養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險的失地農(nóng)民，應(yīng)考慮在社會養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險中的大病統(tǒng)籌部分設(shè)計為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的運行機(jī)制，先實行“有差別的統(tǒng)一”，最終過渡到完全統(tǒng)一，徹底解決他們的后顧之憂。在過渡時期，對于失地農(nóng)民應(yīng)根據(jù)年齡不同可采取不同的養(yǎng)老形式。55歲以下實行養(yǎng)老保險模式，采用個人賬戶式的完全積累制，采取分級承擔(dān)形式。根據(jù)保養(yǎng)人員、剩余勞動力一次性參加城保的繳費基數(shù)和比例，采用區(qū)、鎮(zhèn)、個人共同承擔(dān)的辦法實施，具體比例按照本地區(qū)的實際情況而定。
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、沈證研.蘇州城鄉(xiāng)一體化的做法值得借鑒[J].政