淺議轉型期中國地方政府的職能配置與權責定位機制

　　摘要：2008年中國的人均GDP已經達到3000美元，中國社會進入深刻的轉型階段。經濟社會的迅猛發展要求政府職能的相應轉化，尤其是處在經濟社會建設發展第一線的地方政府，其職能配置、權責演進更要積極地適應這樣迅猛發展的要求。轉型期中國地方政府的權責發展，應該避免政治、行政體制改革的慣性思維，打破傳統的“條塊關系”模式，多方位、多視角、靈活地、因地制宜地、合理合法地配置政府職能。
　　關鍵詞：轉型期；地方政府；職能配置；權責發展
　　
　　當前學界關于如何理順中央和地方關系、如何配置中央地方權力論述頗多。在關于中央和地方政府關系的探討中，林尚立教授的《國內政府間關系》一書詳細闡述了中國當前政府間關系的基本模式和相互關系。謝慶奎教授、周振超博士等眾多學者也對中央和地方政府間關系的模式作了深度研究，尤其是其中的條塊關系革新的觀點頗有新意。劉祖云教授則著重從政府間博弈的視角看待府際治理。不少學者對于當前中央地方政府設置中的“職責同構”現象提出質疑和批判，如何合理有效地設置中央地方政府，劃分政府權限，明確政府職能，也成為學界討論的重點。唐曉陽、王玉明探討了地方政府機構的改革；唐亞林對地方政府機構改革的困境與前景做了論述；還有眾多的關于地方政府機構改革原則、難點、重點的論著，有諸多歷史改革的經驗教訓的總結、國外改革經驗的介紹。這一系列的論著對于我國當前地方政府改革的推進有著重要的指導意義，但是，不可否認的是，諸多論述中，雖然視角頗多，但結論大同小異。筆者認為，中國社會有其特殊性，其社會制度、政治制度有著獨特性，其當前國情也有著不同于歷史、不同于西方的復雜性。改革當前的地方政府，配置地方政府職能，要有大視角、大手筆，要堅決摒棄歷史傳統觀念和慣性思維，多方位、多視角、靈活性改革地方政府。
　　一、當前我國地方政府職能配置存在的不足
　　（一）財力不足，地方發展動力受限
　　新的稅收制度——分稅制實施以來，簡化了稅制，全部稅種從37個減少到25個。統一了稅法、公平了稅負。加強了中央宏觀調控的能力。提高了財政收入占國民收入的比重。保證了稅收收入的連續增長。但與此同時，由于這一制度設計的初衷在于提高中央占財政收入的比重，地方的財力大為削弱。
　　從表1可以看出，地方財政收入占整個財政收入的比重由1991年的70.21%下降為2003年的45.36%，下降了近25個百分點，中央的財政收入卻從29.79%上升為54.64%，與此同時，地方政府的財政支出有增無減。這種保中央稅、輕地方稅的分稅制設計加劇了地方財力的緊張，使地方政府職能的實現缺乏財力的保障。
　　根據2009年政府工作報告可知，2008年，全國財政收入61316.9億元，其中：中央本級收入32671.99億元，占總收入的53.28%；地方本級收入28644.91億元，占總收入的46.71%。2008年，全國財政支出62427.03億元，增加12645.68億元，其中：中央本級支出13374.31億元，占總支出的21.42%；地方本級支出49052.72億元，占總支出的78.58%。
　　由上述中央地方財政收入與支出的變化情況可以看出，地方政府運用45%左右的相對財力支撐了75%左右的相對財政支出責任。地方政府特別是縣鄉政府需要承擔義務教育、公共衛生、基礎建設、社會治安、環境保護等諸多責任。但由于財力的不足，導致這些基本公共物品和服務提供不足，地方政府收入與支出責任的不對等削弱了其服務能力。
　　（二）立法權限不足、程序限定，復雜國情下地方發展的統一化模式與政府法規的花樣迭出、變化不穩
　　我國《立法法》規定了地方立法的原則，一是“為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項”；二是“屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項”；三是除全國人大專屬立法權之外，國家尚未立法的“其他事項”。再者就是應由中央立法，但未予立法，短期內也難以出臺，而當地又亟需的不涉及國家根本的政治制度、經濟制度、司法制度和公民的基本權利、義務等方面的事項，地方可以先行立法。
　　政府立法，花樣迭出。這盡管填補了一時的法律空白，但是這樣的政策法規具有不穩定性，具有較大的隨意性，容易導致法規不穩，政策多變。這也是地方立法權限不足的悖向反映。
　　（三）重增長輕發展的政績觀念
　　增長與發展是兩個不同的概念。增長側重經濟，發展要求社會的全面和諧進步。而地方經濟發展成為地方政府最為重視的政績目標。如果中央提出8%的GDP增長率，省級政府就要千方百計謀求9%甚至10%以上的增長，而再往下的地方政府則會謀求更高的增長目標。這是扭曲的發展觀。地方政府卻一直緊盯經濟增長，忽略經濟社會的全面發展和進步。這使得地方政府職能配置的失衡甚至偏頗。經濟部門職能高、資金足、權位重，科教文衛等其他部門則往往發展受制，職能不能得到應有的發揮。
　　（四）重經濟發展輕公共服務的職能失衡
　　這一問題的產生同樣根源于地方政府扭曲的地方發展觀。政府應該是宏觀的指導者，信息的提供者，公共產品的提供者和社會服務者。而很多地方政府為了謀求更高的經濟發展速度，反而成為了經濟的主導者，甚至成為經濟發展的主角。這樣不僅容易導致政府部門作為不當，經濟發展失誤，更會導致政府部門職能失衡，經濟職能以外的其他政府責任缺失。
　　（五）“職責同構”現象導致的資源浪費和效率低下
　　所謂職責同構，即不同層級的政府在縱向職能、職責和機構設置上存在著相當程度的統一性。對“職責同構”的批判，首先出現在張志紅的《當代中國政府間縱向關系研究》中，接著，由朱光磊教授與張志紅博士共同合作的文章完成了這一反思性的批判。他們認為“職責同構”是我國政府間縱向關系問題存在的“主要體制性原因”，因此，必須打破這一政府間縱向關系體制。
　　二、我國地方政府職能發展與權責定位的趨向
　　中央政府啟動“大部制”改革，謀求效率的提高，權責的明確。地方政府也正不同程度地推進地方政府部門的改革重組。在這一變革當中，尤其要注意的是：大部制不等于大政府。我國地方政府職能發展與權責定位的趨向應該是，大部制的小政府。
　　小政府并不簡單意味著精簡政府機構和公務員，小政府重在管好該管的，做到切實有效。說它小，表明政府在市場中直接參與的作用的減少，對市場的作用主要體現在間接的影響力方面。當前我國政府機構尤其地方政府的確存在人員臃腫、機構龐雜的現象，但不是一個處處皆是的現象。地方政府應該根據地方需要，在不必精簡的情況下就要著重改善政府作用，分清市場與政府的職責，切實發揮市場的基礎作用，在此基礎上再注意宏觀的調控，保證經濟社會發展。
　　小政府對于自己管不好、不該管的，應該大力扶持市場的自我滿足、社會的自我滿足。這也是小政府的一項重要職能。
　　地方政府應該以正確的方式理解“積極不干預”政策。借用一句香港特首曾蔭權先生的一句話，他說：“我是用‘積極’來形容‘不干預’的……這其實是指：當政府遇到要求做出干預的建議時，不會純粹因為其性質而慣性認為建議不正確……政府會權衡輕重，仔細考慮支持和反對采取干預行動的理據……然后，政府才做出積極的決定，研判利害所在。”盡管，“在絕大部分情況下，我們得出的結論都是不干預比較有利。”地方政府應該權衡好政府的職責作為之利弊，目標定在經濟社會的協調發展，而手段則是多樣的，趨勢是明確的職責向小政府發展。
　　
　　三、我國地方政府職能配置與權責定位的原則
　　配置地方政府的職能、明確地方政府權力與責任，需要明確的原則，需要有可以依靠的根據，需要有追責究責的準繩。筆者贊同蘇州大學田芝健教授在《當代中國地方政府職能的配置與轉變》中提出的若干原則，并在此基礎上加以刪增，提出以下原則：合法性原則與權責一致原則；合理性原則與穩定性原則；實效性和時效性原則，“任何一種職能配置方式都必須以實現政府職能效用為出發點和落腳點，講求實效”；整體性原則。
　　四、我國地方政府職能配置與權責定位的機制
　　通觀中國中央地方政府間關系現狀，結合當今地方分權化的政治改革趨勢，筆者認為，現階段中國的政府機構改革和府際關系調整，應該著重注意兩個方面：擴大地方自主權；保證中央的宏觀調控。其中，擴大地方自主權限，增強地方提供公共服務能力是重點。
　　只有擴大地方自主權限，才能適應經濟發展的需要，充分發揮地方自主性和地方的區位、資源、政策等各種比較優勢；只有保證中央的宏觀調控機制，才能保證全國經濟社會發展的協調統一，避免區域差距懸殊造成的社會問題，才能保證地方經濟社會發展的科學化、持久性。
　　筆者贊成將“條塊關系”視為中央地方關系的基礎模式，其次在人事、資金劃撥上，地方機構屬于中央派出單位，人事任免調用屬于上級直至中央，不再與當地政府有任何關系；預算資金劃撥上，由地方派出機構提交年度預算，由上級機構下撥。地方政府原來撥付相應同級機構的預算資金上交國庫，由中央決定使用。另外，在行政職位設置上，可將現有的地方具體工作部門職稱上調一級或半級，保證中央派出機構的權威性。人事上，可以考慮異地任職等辦法。
　　條塊發生關系時，如地方用地、新項目上馬時，地方需拿出相應的論證方案，保證用地的合法性、必要性，保證環境的友好性。當條條系統內發生舞弊現象，可由地方人大、政府向其上一級條條系統提出申訴和復議，也可加大輿論和群眾監督，以保證中央派出機構的廉潔性。
　　這樣，明確了中央與地方權責的劃分，以此機制形成的地方政府便具有了相當程度的財力自主性、立法主動性，能夠更好地利用地區優勢，發揮地方創造力。
　　參考文獻：
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