我國慈善事業的法律規制芻議

　　摘要：發展以社會互助為基本特征、以促進社會公平為主要功能的現代慈善事業，對改善貧苦和困難群體的生存狀況、縮小貧富差距、緩解社會矛盾、提升社會凝聚力、增進中華民族的團結與融合，有著不可替代的重要作用。然而，我國的現代慈善事業尚處于初級階段，慈善組織界定不明，關于慈善行為與善款使用等的法律法規尚不健全，慈善立法的發展任重而道遠。
　　關鍵詞：慈善組織；慈善行為；慈善款物；法律規制
　　
　　一、我國慈善事業的定義
　　慈善事業通常是指人們在沒有外在壓力的情況下自愿地奉獻愛心與援助的行為和從事扶弱的一種社會事業。
　　慈善事業可以分為現代慈善事業和傳統慈善事業。根據慈善事業的現實意義，慈善事業主要指現代慈善事業，應該將其更為準確地定義為，在自愿和信任的基礎上，合法的社會組織（主要是慈善組織）以募捐和接受捐贈等方式，把捐贈人所捐獻財富集中起來，再按照一定的條件，通過一定的程序向特定人或特定的組織進行捐贈，運用于社會公益事業的系統化、規范化社會事業。
　　就其形式來看，慈善事業表現為一種資金、物品和服務從捐助方流向受助方的資源傳遞過程。慈善事業應該以社會互助為基本特征，以促進社會公平為主要功能，以慈善組織為重要載體。受贈者和捐贈者是現代慈善事業的兩個端點，慈善組織是二者溝通的橋梁，三者相互配合，促進現代慈善事業的發展。而動員廣大民間力量，將慈善事業從政府調控向社會運營轉變，將政府對于慈善事業的運行職能向對于慈善事業的監管職能轉變，可以使慈善事業更為貼近社會的需求和民眾的生活。
　　二、我國慈善事業法律規制的現狀及評價
　　在改革開放的契機下，我國慈善事業的發展優先于慈善制度的改革。慈善法律規制滯后，政策法規和社會需求的嚴重不協調，制約著我國慈善事業的長遠發展。
　　《慈善法》尚處于立法計劃階段，慈善事業的法律規制分散在眾多的相關政策法規中。為了迎合慈善事業的發展而進行的重復多次的對慈善政策法規的小修小補，更使我國慈善事業的法律規制缺乏系統性，總體呈現出界定不明、結構混亂、多頭管理、前后矛盾的局面。
　　我國關于慈善方面的法律，根據其規制的內容可以大體分為慈善組織的法律規制、慈善行為的法律規制和捐贈款物使用與監管的法律規制三方面，具體如下：
　　（一）關于慈善組織的法律規制及其評價
　　我國對非營利組織實行“分級登記，雙重管理”政策，即按照社會團體活動范圍的不同由各級別行政區域的相應機關進行登記和管理，由民政部門和業務主管單位共同管理。
　　1、關于慈善組織登記的法律規制及評價
　　關于慈善組織登記的法律規制，主要體現在登記機關和登記條件兩個方面的內容，具體分析如下：
　　第一，關于慈善組織登記機關的法律規制及評價。我國的慈善組織依照“分級登記”的政策，按照社會團體活動范圍的不同由各級行政區域相應機關進行登記管理。所謂的“相應機關”，根據相關規定，是指國務院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門。該規定以法律條文的形式明確了在慈善組織設立過程中我國民政部門的登記職能，有利于我國慈善組織登記的進一步規范，有利于慈善事業的發展。
　　第二，關于慈善組織登記條件的法律規制及評價。我國慈善組織成立的條件，主要體現在《社會團體登記管理條例》第十條。一方面，防止了我國慈善組織的泛濫，有利于我國慈善組織的有序增加和我國慈善事業的良性發展；另一方面，“高門檻”的慈善組織登記，也損害了相當一部分自下而上的“草根”慈善團體正式申請成為合法的慈善組織的積極性。
　　2、關于慈善組織管理的法律規制及評價
　　我國對非營利組織實行“雙重管理”政策，即由業務主管部門進行實質審查，而民政部門進行形式管理。這種雙重管理體制，將形式審查與實質審查相分離，防止民政部門先入為主，使得對于慈善組織的監管更為嚴密。但是，其操作性較低，極易形成對中小慈善組織的歧視；將業務主管部門的實質審查作為前置程序，對業務主管部門缺乏必要的監管，也使其極易濫用權力。
　　3、關于慈善組織運行的法律規制及評價
　　《社團登記管理條例》作為一項行政法規，并未明確規定社團的權利，但是其第三十三條明確規定了社團的義務，第三十四條進一步規定了有關機構和登記管理部門的權利，導致了社團權利和義務嚴重不對稱。具體到我國的慈善組織，一方面，強化了雙重管理，要求慈善組織嚴格守法，有利于現階段慈善事業的有序發展；另一方面，在立法思想上體現了政府對慈善組織的不信任，這種不信任和法律制度缺失，將嚴重影響我國慈善事業的長遠發展。
　　（二）關于慈善行為的法律規制及其評價
　　關于慈善行為的法律規制，部分全國性的法律同地方性法規彼此矛盾，導致法律規定缺乏系統性、規范性和權威性。
　　1、關于募捐行為法律規制及其評價
　　我國慈善行為的法律規制承認了募捐行為，但是并未明確規定“勸捐”和“索捐”的行為，很可能因為慈善活動參與人缺乏必要的法律常識而使之由一種慈善行為演變成敲詐勒索等刑事犯罪，損害施惠人的熱情，影響慈善組織的公信力和慈善事業的長遠發展；也很可能被有特定目的的人利用，為獲取不正當的利益，損害捐贈人或受贈人的合法權益，帶來不良的社會影響，損害慈善組織的公信力，影響社會和諧。
　　2、關于志愿服務的法律規制及其評價
　　目前，慈善活動已由傳統的捐贈款物的方式轉變為向提供志愿服務和捐贈款物相結合，越來越多的人投入到助老、助殘、扶貧、濟幼的活動中，更多的人自動自發地支教、支農、支邊。與自發的志愿服務形成鮮明對比的是我國的慈善行為的法律規制相應滯后，對于相關糾紛采用回避態度，含糊其辭。該方面法律規制的不健全，使志愿服務引發的相關糾紛無法可依，往往使法官判案陷入情與法的兩難境地。
　　（三）關于慈善款物的法律規制
　　因慈善款物參與慈善事業的階段不同，關于慈善款物的法律規制分為三個方面，相應的問題分析也與法律規制相對應也可以分為三方面：
　　1、關于慈善捐贈的法律規制及評價
　　在實踐中，經常出現承諾捐贈不到位的情況，其原因是《合同法》第一百九十五條規定“贈與人的經濟狀況顯著惡化，嚴重影響其生產經營或者家庭生活的，可以不再履行贈與義務”。這項規定具有很大的隨意性，操作空間較大，“顯著惡化”和“嚴重影響”并無統一的標準，極易造成承諾捐贈不到位的情況。
　　2、關于款物使用監管的法律規制及評價
　　我國《企業所得稅法》第五十三條規定“企業發生的公益性捐贈支出，不超過年度利潤總額12%的部分，準予扣除”，這項規定一定程度上避免了洗錢的出現；但是，另一方面，其嚴重影響了我國企業的捐贈熱情，與慈善事業法律規制對慈善事業的鼓勵、引導的作用背道而馳。
　　除了稅收制度的監管之外，《社團登記管理條例》第三十條還規定，社會團體必須執行國家規定的財務管理制度，接受財政部門的監督；資產來源屬于國家撥款或者社會捐贈、資助的，還應當接受審計機關的監督。然而，我國現階段的慈善組織眾多，而我國的財政部門和審計部門由于其職能所限，不能將所有的精力用于慈善審計。因此，此項法律規定可操作性低，當今社會中對于慈善款物的監督仍舊主要依靠社會公眾和媒體。
　　3、關于款物的保值增值的法律規制及評價
　　根據《社團登記管理條例》第二條的規定，我國的社會團體是非營利性的社會組織。我國的慈善組織作為典型社會團體，也是具有鮮明的非營利性。但是，所謂的“非營利性”，應該指的是不以營利為目的，而不是不營利。在社會主義市場經濟的體制下，慈善組織應該基于捐贈人和受贈人的利益，采取妥當保險的經濟手段，實現慈善款物的保值增值。《公益事業捐贈法》第七條中規定，“公益性社會團體受贈的財產及其增值為社會公共財產，受國家法律保護，任何單位和個人不得侵占、挪用和損毀”，在這一法律條文中就默認了受贈財產的增值，并確定了增值財產的歸屬。
　　
　　三、關于慈善事業法律規制的立法建議
　　面對現有慈善立法混亂并且不健全的情況，國家應該采取積極的立法措施，完善我國慈善事業法律規制，使其與慈善事業的發展狀況相適應。綜合我國慈善事業法律規制的現狀及存在的問題，我國慈善立法應該注意以下幾個方面：
　　（一）轉變慈善事業法律規制的立法思想
　　慈善事業作為社會福利保障的有機組成部分，逐步被我國政府和民眾所接受，在政府大力扶持與倡導的新契機下謀求到更好的發展空間，群眾主導、全民參與，第三次分配的效用將更好地體現。與慈善事業蓬勃發展形成鮮明對比的是我國的慈善法制思想落后，我國的慈善事業已經進入了市場經濟體制下，而我國的慈善法制尚存在濃厚的計劃經濟的色彩。特別是對于慈善組織，法律思想上往往采取極度不信任的態度，使慈善組織和政府難以進行親密無間的合作，以合理分配社會資源，完善社會保障制度。
　　（二）加快進行慈善立法，完善慈善法制體系
　　我國的《慈善法》尚未出臺，具體到慈善事業的發展過程中，我國現階段的慈善事業法律規制尚存在許多空白和缺陷，給個別不法分子以巨大的操作空間——以假借慈善之名，獲取巨額利潤。未來的一段時間內，我國應加快慈善立法的腳步，促進慈善法律制度的完善，以保證我國的慈善事業有法可依，使慈善法律規制同我國的慈善事業相適應，促進我國慈善事業的飛速發展。在加快慈善立法腳步的同時，要逐步完善我國的慈善法制體系，將以往對于相關法律的小修小補進行歸納總結，采用《立法法》中“新法優于舊法”、“上位法優于下位法”、“特別法優于普通法”等原則，統一我國慈善慈善事業的法律規制。
　　（三）增強慈善事業法制的可操作性
　　我國是典型的成文法國家，法律條文是法官裁決案件的依據，因此，我國下一階段的慈善立法要充分考慮慈善事業法律規制的可操作性，充分考慮到慈善事業發展過程中遇到的現實問題，在保障法官自由裁量權的前提下，具有可操作性的慈善事業法律規制能促進法官更好地處理情與法的關系，及時、有效地解決相關糾紛。
　　（四）注重慈善事業法律規制的前瞻性
　　現階段我國慈善事業蓬勃發展，而慈善事業法律規制相應滯后，慈善事業的發展為落后的慈善法制掣肘，成為在慈善事業的發展中不容回避的問題。因此，下一階段我國的慈善立法應該具有前瞻性，以防止上述狀況的再次出現。可以預見，未來相當長的一段時期內，我國的慈善事業仍將蓬勃發展，并將會迎來一個又一個高峰，而未來要求與之相適應的慈善事業的法律規制未來擺脫法律的滯后性的缺點，應該在充分調研規劃的基礎上，具有高度準確的前瞻性，以保障慈善事業法律規制的現實性和權威性。
　　參考文獻：
　　1、朱力.起步的中國慈善事業[J].南京社