民行檢察貫徹“兩高”《意見》應當把握八個要點

　　今年3月，最高人民法院、最高人民檢察院為落實中央關于“完善檢察機關對民事、行政訴訟實施法律監督的范圍和程序”的改革任務．共同研究制定了《關于對對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見(試行)》(以下簡稱《意見》)。這是自2007年民事訴訟法修改后．檢法兩院根據憲法和法律。對在司法實踐中遇到的一些存在爭議的突出問題．本著互相配合協調．互相監督制約的原則．共同研究探討新形勢下民行檢察監督的新模式．達成許多共識．認可了在司法改革探索中一些成功的做法．并通過這個指導意見推動試行．以保證準確有效地執行法律。穩步推進司法改革．共同維護司法公正和司法權威。我們學習貫徹“兩高”意見應當明確把握以下八個要點：
　　
　　一、明確人民檢察院辦理民行申訴案件的可以調查核實的情形
　　
　　《意見》第3條明確了人民檢察院辦理民行申訴案件可以調查核實的情形。根據《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》第17條的規定，人民檢察院審查民事、行政案件。應當就原審案卷進行審查。非確有必要時．不應進行調查。
　　民事訴訟的證據基本規則是誰主張誰舉證，原審案卷記載審判活動全部情況，包括雙方的舉證情況和庭審答辯情況，是法院裁判的依據。有的當事人到檢察機關申訴的時候．大多向檢察機關提供對自已有利的陳述和證據．是一面之詞。有些申訴人的陳述和提供的證據．與其在庭審的時候陳訴辯解及舉證不一致．檢察人員只有對原審案卷進行審查．才能掌握案件審判活動的全貌。如果申訴人在案件庭審活動中該向法庭提供對自己有力的證據不提供．或做出對自己不利的陳述．并在庭審筆錄上并簽名認可．法院裁判生效后反悔．而向檢察機關提供對自己有利的陳述和證據．檢察人員不能采信作為抗訴的理由，也不能重新調查取證。檢察人員若重新調查取證．等于成了一方當事人的代理人．打破雙方當事人平等訴訟地位的格局．破壞民事訴訟的證據規則．違背了檢察機關居高居中和公正的法律監督地位。
　　2001年12月，最高人民法院公布《關于民事訴訟證據的若干規定》，對證據規則提出以下要求：第一，明確了舉證時限要求。規定逾期提供的證據不能作為定案的依據，不能作為推翻原判決的新證據。第二，強化了當事人舉證責任。突出了當事人如果對自己提出的訴訟主張不能提出證據加以證明(除符合法律規定，法院依職權調查取證的情形外)．當事人應承擔敗訴后果。第三，規定了證據交換規則。要求開庭審理前，當事人雙aRr2JKqvu69jDYCg4+1r4HgnL5WWpKmeZ0Q4xBsEa08=方交換證據，防止訴訟中當事人搞證據突襲。反復開庭．影響訴訟效率。第四，在舉證責任配置上更加細化。在誰主張誰舉證的原則基礎上，合理分配一些特殊案件的舉證責任負擔．補充了舉證責任倒置情況。第五，強調了證據程序要進行當庭質證。沒有經過當庭質證的證據．不能成為人民法院認定事實、裁判案件的事實根據。同時，要求若無法定理由，證人必須出庭作證．對于書面證詞等傳聞證據進行限制。第六．規定了非法證據的排除規則。任何公民如果以侵犯他人合法權益的方法或者以違反法律禁止性規定的方式取得的證據，不得作為證據使用。
　　《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》關于人民法院調查收集證據有兩種情況．既“人民法院認為審理案件需要的證據”和“應當依當事人的申請進行”。人民法院認為審理案件需要的證據是指以下情形：一是涉及可能有損國家利益、社會公共利益或者他人合法權益的事實；二是涉及依職權追加當事人、中止訴訟、終結訴訟、回避等與實體爭議無關的程序事項．當事人及其訴訟代理人申請人民法院調查收集證據的應當符合下列條件：(一)申請調查收集的證據屬于國家有關部門保存并須人民法院依職權調取的檔案材料；(二)涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的材料：(三)當事人及其訴訟代理人確因客觀原因不能自行收集的其他材料．
　　依據《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》第18條規定，有下列情形之一的，人民檢察院可以進行調查：(一)當事人及其訴訟代理人由于客觀原因不能自行收集的主要證據，向人民法院提供了證據線索．人民法院應予調查未進行調查取證的；(二)當事人提供的證據互相矛盾，人民法院應予調查取證未進行調查取證的：(三)審判人員在審理該案時可能有貪污受賄、徇私舞弊或者枉法裁判等違法行為的；(四)人民法院據以認定事實的主要證據可能是偽證的．
　　綜上所述，兩高分別對人民法院調查收集證據和人民檢察院調查收集證據都作了明確的限定．內容表述不完全一致，主要是職能分工和作用不同。
　　
　　二、明確沒有正當理由不上訴而申請抗訴的不予受理
　　
　　《意見》第4條規定：“當事人在一審判決、裁定生效前向人民檢察院申請抗訴的．人民檢察院應當告知其依照法律規定提出上訴，當事人對可以上訴的一審判決、裁定在發生法律效力后提出申訴的．應當說明未提出上訴的理由，沒有正當理由的，不予受理。”有些當事人之所以不走上訴途徑而向檢察院申訴．通常有以下原因：一是上訴需要再交訴訟費．且上訴后不一定能勝訴。而向檢察院申訴則不需交訴訟費：二是對法院審判人員的不信任，認為上級法院與下級法院是一個系統的，可能會官官相互，通過向人民檢察院申請抗訴．監督力度會更大一些；三是原本沒有打算上訴，判決、裁定生效后不知道可以向檢察院申訴．后來了解到可以向檢察院申請抗訴，不需交訴訟費，又勾起了其訴訟愿望，抱著試一試的心態向檢察院申請抗訴。當事人不走正常的上訴而向檢察院申訴，這是當事人的一種訴訟投機心理，這種做法違背了民事訴訟程序設計原理和初衷，檢察院的抗訴權是對審判活動的法律監督．對錯誤裁判通過抗訴啟動法院再審予以糾正．給當事人予司法救濟。一般情況下一審不服應當上訴．二審法院終審后，才宜向檢察院申請抗訴。如果當事人放棄可以上訴的權利而向檢察院申請抗訴做法的不加以限制．不利于維護法院的裁判的既判力．不利于法律的統一實施，不利于維護當事人的合法權益．不利于社會穩定和諧，還浪費了司法資源。至于當事人應當說明未提出上訴的理由正不正當，沒有明確界定．需要我們審查案件時酌情把握。
　　
　　三、明確損害國家利益、社會公共利益對民事調解、行政賠償調解應當抗訴
　　
　　《意見》第6條規定：“人民檢察院發現人民法院已經發生法律效力的民事調解、行政賠償調解損害國家利益、社會公共利益的，應當提出抗訴。”按照《民事訴訟法》第182條規定：“當事人對已經發生法律效力的調解書，提出證據證明調解違反自愿原則或者調解協議的內容違反法律的，可以申請再審。經人民法院審查屬實的，應當再審。”但不在人民檢察院應當抗訴的情形之內，檢法兩院和學術界對此一直存在爭議的。1998年最高法院在給黑龍江省高級法院和河南省高級法院《關于關于檢察院對調解書抗訴應否受理的請示》的批復中明確答復：“《中華人民共和國民事訴訟法》第185條只規定人民檢察院可以對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定提出抗訴，沒有規定人民檢察院可以對調解書提出抗訴。人民檢察院對調解書提出抗訴的．人民法院不予受理”。如今法院民事審判的案件大多數以調解結案，這對于化解矛盾，定紛止爭，促進和諧．具有積極意義。但確有一些發生法律效力的民事調解．違反自愿原則或者調解協議的內容違反法律的，人民法院的可以再審，而檢察院不能抗訴．法律這樣規定更多的是從維護法院調解的既判力和社會穩定考慮。但法院民事調解中違反法律、違反自愿原則問題．僅靠法院自身的內部監督是不夠的。如今檢法兩院出臺這一條意見．檢察院對法院調解的案件提出抗訴突破了一個小口子．但必須是損害國家利益、社會公共利益的。如果法院的調解違反自愿原則或者調解協議的內容違反法律，但沒有損害國家利益、社會公共利益，法院可以再審，檢察院依然不能抗訴，只能按照《意見》第7條規定．可以向同級法院提出再審檢察建議。
　　
　　四、明確人民檢察院可以通過檢察建議或抗訴實施監督
　　
　　《意見》第5條按照民訴法和行訴法重申了人民檢察院應當抗訴的法定情形。《意見》第7條規定：“地方各級人民檢察院對符合本意見第5條、第6條規定情形的判決、裁定、調解，經檢察委員會決定，可以向同級人民法院提出再審檢察建議。”“人民檢察院收到再審檢察建議后．應當在三個月內進行審查并將審查結果書面回復人民檢察院。人民法院認為需要再審的，應當通知當事人．人民檢察院認為人民法院不予再審的決定不當的，應當提請上級人民檢察院提出抗訴。”在司法實踐中探索多年的再審檢察建議兩院在《意見》中達成共識．這是司法改革的一個突破。早在2001年9月頒布的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》第8章中有4條可以向人民法院提出檢察建議的情形。在民行檢察工作實踐中．許多基層檢察院在發現法院的存在錯誤的判決、裁定、調解，如果通過走抗訴程序呈報層級多，時間長，且抗訴方式也顯得生硬。如果同級檢法兩院協商一致．通過檢察院向同級法院提出再審檢察建議．由法院內部按照審判監督程序啟動再審．將大大縮短訴訟時間，節約司法資源(尤其邊遠地區)，及時化解社會矛盾．也有利于強化法院內外監督制約。但由于再審檢察建議在《民事訴訟法》里沒有規定，之前沒有得到最高法院的正式認可．所以有些地方試行效果不錯．有些地方法院以法無明文規定不予認可。有了兩高這個意見．將為全國各級檢察院試行再審檢察建議開了綠燈。
　　《意見》第9條規定：“人民法院的審判活動有本意見第5條、第6條以外違反法律規定情形，不適用再審程序的．人民檢察院應當向人民法院提出檢察建議。”“當事人認為人民法院的審判活動存在前款規定情形，經提出異議人民法院未予糾正．向人民檢察院申訴的，人民檢察院應當受理。”沒有這條規定之前，有的人民法院認為檢察建議于法無據，不予理睬。例如法院在執行過程中出現違反法律規定。又不宜通過抗訴再審程序糾正．可以通過發檢察建議或協調方式解決，檢察院也應當受理當事人的相關申訴。對于法執行活動屬不屬于檢察院的監督范圍．一直存在爭議，有人認法院的執行是審判活動的繼續．人民檢察院有權監督：有人認為法院執行是與審判活動分開的，在民訴法執行程序中沒有檢察院監督的內容．檢察院參與執行活動的監督于法無據。筆者認為，《民事訴訟法》在第1章任務、適用范圍和基本原則的第14條．把“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督”作為民事訴訟法的基本原則。人民檢察院應當有權對執行活動進行法律監督．除構成職務犯罪由自偵部門監督追究外。對人民法院在執行活動中出現的違法問題如何監督。在法律沒還有具體規定的情況下．可采取檢察建議方式監督。
　　《意見》第10條規定了人民法院回復檢察建議的時限和有異議的處理辦法。“人民檢察院提出檢察建議的．人民法院應當在一個月內作出處理并將處理情況回復人民檢察院。”“人民檢察院對人民法院的回復意見有異議的．可以通過上一級人民檢察院向上一級人民法院提出．上一級人民法院認為人民檢察院的意見正確的，應當監督下級人民法院及時糾正。”
　　根據《意見》第11條規定，人民檢察院在辦理行政申訴案件時．發現行政機關有違反法律規定．可能影響人民法院公正審理的行為．應當向行政機關提出檢察建議．并將相關情況告知人民法院。強調了檢法兩院的協調配合．排除行政權力的干擾，以保證檢法兩院獨立行使檢察權和審判權，確保司法公正。
　　
　　五、明確對人民法院駁回再審申請的裁定不應當抗訴
　　
　　《意見》第8條規定：“人民法院裁定駁回再審申請后．當事人又向人民檢察院申訴的，人民檢察院對駁回再審申請的裁定不應當提出抗訴。人民檢察院經審查認為原生效判決、裁定、調解符合抗訴條件的，應當提出抗訴。人民法院經審理查明，抗訴事由與駁回的當事人申請再審事由實質相同的，可以維持原判。”按照民事訴訟法的規定．可以上訴的裁定有三種：不予受理的裁定、對管轄權有異議的裁定以及駁回起訴的裁定。我個人理解法院審監庭發出的駁回再審申請的裁定，與民事審判庭具體審理案件發出的裁定職能上有明顯的區別．民事審判庭發出的裁定主要是對案件本身是非的審查認定．而審監庭發出的駁回再審裁定主要是對原審裁判對錯的審查認定：當事人對民事審判庭發出的三種裁定不服可以上訴．而對審監庭發出的駁回再審申請裁定不服不能上訴。同理，對人民法院審監庭發出駁回再審的裁定人民檢察院不應當抗訴。人民檢察院認為人民法院審監庭發出駁回再審的裁定不當．主要是出于對原生效判決、裁定、調解審查結論的差異。人民檢察院經審查認為原生效判決、裁定、調解符合抗訴條件的，應當提出抗訴。話又說回來。如果當事人向法院申請再審被法院審監庭裁定駁回．當事人又向檢察院申請抗訴，人民法院經審理查明．抗訴事由與駁回的當事人申請再審事由實質相同的，可以維持原判。這條意見就是為了加強檢法兩院的協調配合．避免出現內耗。如果檢察院以相同事由抗訴后．法院審監庭再審改判了，等于先前法院裁定駁回當事人申請再審是錯誤的，法院當然不會做出自相矛盾的決定。因此．對于當事人向法院申請再審被駁回后．當事人向檢察院申請抗訴的，如果沒有新的充分事由．則不宜提出抗訴。
　　上述所說的是法院做出駁回再審申請的裁定人民檢察院不能抗訴。如果法院審監庭認為符合再審情形．呈報院長提交審判委員會討論決定再審．再審后做出的判決和裁定，可以上訴或抗訴。根據《民事訴訟法》第186條規定：人民法院按照審判監督程序再審的案件．發生法律效力的判決、裁定是由第一審法院作出的．按照第一審程序審理，所作的判決、裁定，當事人可以上訴：發生法律效力的判決、裁定是由第二審法院作出的，按照第二審程序審理，所作的判決、裁定，是發生法律效力的判決、裁定：上級人民法院按照審判監督程序提審的，按照第二審程序審理，所作的判決、裁定是發生法律效力的判決、裁定。
　　
　　六、明確人民檢察院做好服判息訴的職責
　　
　　《意見》第12條規定：“人民檢察院辦理民事、行政申訴案件，經審查認為人民法院的審判活動合法．裁判正確，應當及時將審查結果告知相關當事人并說明理由，做好服判息訴工作。”“人民檢察院辦理民事申訴、行政賠償訴訟申訴案件，當事人雙方有和解意愿．符合和解條件的，可以建議當事人自行和解。”從司法實踐中看，服判息訴是民行檢察一項大量的經常性工作．這項工作做得好不好，事關司法機關的形象和權威．事關社會的和諧與穩定。在服判息訴工作中，應當加強檢法兩院的溝通協調．特別是對一些法院裁判有瑕疵又不符合抗訴的申訴案件，堅持大局觀念，不把對案件的分歧意見暴露給申訴人，避免出現兩種不同聲音出現內耗，削弱人民檢察院息訴服判工作的權威性．當事人雙方有和解意愿的，可以建議當事人自行和解．力爭做到案結事了。需要注意的是，檢察院可以建議當事人自行和解，但不能喧賓奪主地主持調解．一是調解是審判權行使的具體方式，檢察機關代為行使，有越位之嫌。二是因為檢察機關調解后．如果改變了法院原裁判的內容，不僅危及法院裁判的既判力．一旦當事人事后反悔，檢察機關的主持的調解對抗不了法院的原裁判效力，還將背上違法辦案罵名。《民事訴訟法》關于執行程序第207條規定；“在執行中，雙方當事人自行和解達成協議的，執行員應當將協議內容記入筆錄．由雙方當事人簽名或者蓋章。”“一方當事人不履行和解協議的．人民法院可以根據對方當事人的申請．恢復對原生效法律文書的執行。”
　　
　　七、明確了檢察人員出席再審法庭的任務
　　
　　2001年制定的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》第45條規定檢察人員出席抗訴案件再審法庭的任務是：(一)宣讀抗訴書；(二)發表出庭意見；(三)發現庭審活動違法的，向再審法院提出建議。這次兩高出臺的《意見》第13條規定了檢察人員出席抗訴再審法庭的任務有2條加1款：(一)宣讀抗訴書；(二)對人民檢察院依職權調查收集的、包括有利于和不利于申訴人的證據予以出示。并對當事人提出的問題予以說明；檢察人員發現庭審活動違法的。應當待庭審結束或者休庭之后，向檢察長報告，以人民檢察院的名義提出檢察建議。強調了檢察機關依職權調查取證的舉證說明責任。這與前面《意見》第3條規定的人民檢察院辦理民行申訴案件的調查權限對應起來了。同時，細化了檢察人員發現庭審違法活動的糾正方式和時機．
　　
　　八、明確了檢法兩院互相監督制約的對等原則
　　
　　人民檢察院是專門法律監督機關，有權對人民法院民事審判、行政訴訟活動實行法律監督．人民法院也有權對人民檢察院的辦案活動實行監督。個別地方確實存在檢察人員濫用監督權力問題，不僅損害了司法權威，也影響兩院的關系。《意見》第14條、15條兩條對應的互補性條款，主要強調了檢察機關辦理民行案件的檢察應當遵守法紀。前面規定人民檢察院可以向人民檢察院提出檢察建議，那么人民法院也可以向人民檢察院提出相應的書面建議，以達到互相尊重平等．互相監督制約，互相協調配合的目