“被城市化”的農民生存透視

　　人口城鎮化速度滯后于土地城鎮化速度，成為制約城鎮化發展的瓶頸。因此，有效化解城鎮化進程中的農民問題，是推進城鎮化戰略時必須面對的課題。我們需要在科學把握城鎮化規律的基礎上，妥善處理好城鎮化發展與新農村建設等方面的關系，給農民一個幸福生活的美好家園。
　　
　　城鎮化是農村人口向城鎮聚集的過程，城鎮化程度被認為是一個國家現代化程度的重要標志。十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年計劃的建議》提出要積極穩妥推進城鎮化，堅持走中國特色城鎮化道路，把城鎮化發展戰略放在經濟結構戰略性調整的重要位置上。推進城鎮化對我國的經濟建設、社會發展以及社會和諧具有重要意義，也是解決農民就業、發展現代農業的重要條件。2010年我國城鎮化率達到了47.5%，近10年城鎮化率平均每年提高1.13%。與此同時，城鎮化在發展過程中遇到的問題也越來越突出。集中表現在三個方面：一是主動流入城市的農民工如何融入城市，成為真正的市民；二是被城鎮化的農民如何適應社會生活；三是未來誰經營農業。只有很好地解決了這些發展過程中遇到的問題，城鎮化才能穩妥推進，城鄉關系才能夠協調發展。
　　農民工群體城鎮化的適應障礙
　　城鎮化的一個重要途徑是通過農村勞動力社會流動實現的。勞動力從農業流向非農業，從鄉村流向城鎮，從不發達地區流向發達地區，是勞動力流動的一般規律。城鎮眾多就業機會和良好的公共服務吸納了大批農村勞動力進城務工，這是一個主動城鎮化的過程，農村社會中的部分精英群體利用掌握的知識和技能，跳出農門，參與城市人才的競爭中，并在城市中獲得立足之地。問題在于城鄉二元結構的“緊箍咒”依然存在，大部分進城農民工很難享受到城市人所享受到的各種公共服務和社會保障，城鄉之間在戶籍、居住、就業、社保、教育、醫療等方面的二元化制度在相當程度上成為農民工城鎮化的障礙。對大多數農民工來說，與市民之間的“溝壑”難以逾越，如在社會保障水平和覆蓋范圍上的差異，農民工在勞資市場上的弱勢地位，難以享受同等待遇的醫療保險、失業保險以及工傷事故保險等；另一方面，農民工在城市公共服務體系中處于邊緣位置，在子女教育、公共衛生、住房保障等領域難以獲得與市民同等的待遇。這就導致了農民工雖然在表面上進了城，但卻沒有融入城市，使我國的城鎮化打了折扣。因此，如何使農民工融入城市是中國城鎮化道路面臨的一個十分現實的問題。
　　隨著城鎮化研究的深入，人們開始關注農民工的生存權和身份認同問題、城市文化的適應問題以及社區參與問題等，旨在幫助農民工完成對城市社會從身份到文化和心理的認同與適應過程。我們認為，農民工融人城市既需要宏觀層面消除所有歧視性制度，也需要微觀層面給予足夠的人文關懷。消除制度歧視是農民工融入城市的基礎。沒有這樣的前提做保障，在農民工和城市居民之間就會形成種種屏障，難以實現與市民平等的交往。只有在就業、住房、就學、社會保障等方面消除排斥制度，農民工才能對城市社會生活提出進一步的要求，進而實現心理層面的融合。要消除農民工城鎮化的障礙除了改革一切不利于農民工融入城市的排斥性制度外，還要創新流動人口的管理方式。特別是要改變隔離性管理和防范式管理模式。隔離性與防范性管理模式使流動人口成為永遠的“外來者”，而被加以區別對待和作為防范對象。這樣的管理邏輯是基于“問題情境”，而被迫采取的被動應對式的管理模式。其產生的消極后果在于將流動人口貼上了“農民工”、“入侵者”、“越軌者”以及流動者自我構建的“外來者”標簽。這些標簽的標定使生活在同一地域的兩大群體難以進行社會整合，表現在社區管理中出現不配合、消極抵抗甚至出現違法犯罪現象。導致流動人口群體缺乏城市認同感，難以改變的過客心理。城鎮化穩步發展以及和諧社會構建，要求不再將流動人口視為城市生活中被防范的對象，而應作為城市社區服務、參與社區管理以及社區建設的主體。這必然要求創新流動人口管理方式。
　　農民被動城鎮化的社會生存問題
　　我國促進城鎮化的另一種形式，是通過擴大城鎮面積和空間將鄉村土地和人口納入到城鎮系統中來實現的。這種城鎮化進程，大多是地方政府推行的單向度行動，城鎮化的主體——農民并沒有在其中發揮自主性，這種城鎮化方式對農民來說基本上是被動的。其中最大的問題是人口城鎮化滯后于土地城鎮化。
　　城鎮化進程必然伴隨著土地的占用和農民的身份與職業的轉換，土地和人口城鎮化的同步是城鎮化可持續的前提。但我國正在加快進行的城鎮化往往只是土地的城鎮化，而忽視了人口的城鎮化。即為了擴大城鎮空間的面積，農村的土地不斷被征用，農民脫離了與土地的關系，成為無地農民。這種城鎮化進程中的農民大都是被迫上樓和進入城鎮的。最突出的結果是制造了既非市民又非農民的特殊群體。具體問題表現在兩個方面：一是農民工在城市遇到困難后，難以回到農村社會。失地農民進城務工，難以在城市安居下來，而是處于游離狀態。同時由于原先賴以生存的土地已經被征收或不斷減少，喪失了土地的基本保障條件，他們難以返回鄉村。由于城鎮生活成本遠遠高于農村，他們面臨著較高的生活壓力，最終使得這部分農民在“被城鎮化”后生活質量下降、生活環境惡化。這種城鎮化的路徑選擇違背了城鎮化發展的本意，不僅沒有帶來城鎮化的加速發展，反而造成了農村社會中的貧弱階層以及農村社會中的不穩定因素。二是畸形城鎮化導致了畸形的群體。一些地區面對大額土地補償的誘惑，多數農民都愿意將土地拿出來以變現出貨幣效益。短期來看，這可以維持相對寬裕的日常生活，長期來看則斷送了農民再生產的資本和條件，農民失去了職業勞動和社會生活，成為了食利的無業游民。他們不再是農民，但是也沒有融入城市群體獲得新的職業，成為既非農民又非市民的特殊群體。要使城鎮化水平得到順利發展必須照顧失地農民群體的生活需求和生存機會。建立一種彈性的“進入——退出”機制是當前形勢下城鎮化發展的有效措施。在這種模式下，作為過渡階段，農民工能夠留在城鎮，同時又能夠選擇退回鄉村。
　　城鎮化過程中留守在農村的農民群體
　　中國的快速工業化和城鎮化使得大批農村勞動力以各種方式脫離農業和農村，致使農村人口老齡化趨勢加劇。據我們2010年對10個省市20個村莊的調查，農村常駐人口的老齡化程度超過了30%，農業勞動者的平均年齡達到57歲。這樣的農業勞動力群體對農業生產、現代農業建設將成為極大的制約因素。
　　一個國家的城鎮化速度和城鎮化程度取決于該國農業發展程度，沒有現代農業和現代農村，城鎮化發展就失去了基礎。然而，我國現代農業的發展卻面臨諸多風險，特別是我國農業勞動力后繼乏人的趨勢已經逐漸顯現，會成為城鎮化發展不可忽視的制約因素。由于從事農業勞動收入低，勞作辛苦，收入缺乏穩定性和保證，由于城鄉的巨大差異和城市生活方式的吸引，進城務工成為農村年輕人追求的目標。社會的教育環境也營造了只有離開農村才光榮的社會心理氛圍，成為農村青年離開鄉村的重要推力。留守的老農民由于越來越力不從心，無法進行精耕細作和田間管理，只管播種和收獲，實行的是粗放管理，農業生產的目的是“夠吃就行了”；事實表明，老農民不能承擔新農村建設和發展現代農業的主體角色，后繼農民的培養是城鎮化過程中不可忽視的重要問題。
　　在發達國家，社會轉型階段農業勞動力匱乏現象也十分普遍。如日本農業勞動力的高齡化和后繼無人問題就十分突出，為了協調經濟的平衡發展、穩定農村秩序、提升農業的商品價值，日本政府把發展農業教育、大力培養職業農民作為振興農村和農業、挽回農業經濟地位下降的根本措施。韓國針對高素質農業勞動力流失問題，對農民教育實施國家干預。1980年到1990年，先后制訂了《農漁民后繼者育成基金法》和《農漁民發展特別措施法》，為培養農業后繼者和專業農戶提供了法律保證，明確提出培養新一代農民的目標。
　　
　　中國農業集約化程度遠沒有達到發達國家的水平，農業尚未成為有吸引力的就業領域，在快速城鎮化過程中，農村勞動力流失帶來的負面影響會更為嚴重。在這種情況下，我們建議作為農業職業化教育和農業可持續發展的戰略措施，應盡快實施職業農民的培養工程。職業農民的來源可以是家庭農場的繼承人，可以是返鄉創業的農民工，可以是大中專畢業的學生，一切有志于農業生產經營的人都可以成為職業農民。因此，開辟城鄉人才的雙向流動渠道，是職業農民生成的重要條件；職業農民需要政府投資培養，職業農民應該接受全面的農業教育，而不是片面的農業教育；職業農民不僅具有較高的經濟收入，還應該具有較高的社會地位；要培養大批的職業農民需要全社會關心農業、尊重農民。如果農民收入得不到有效改善，農民的地位得不到尊重，農業安全就難以得到保障，城鎮化的進程就會受到影響，甚至被中斷。
　　關于城鎮化進程中農民問題的思考
　　一般而言，城鎮化的發展常態主要有兩種模式：一是依托優勢資源或者特色產業，不斷提高勞動力吸納能力，從而擴大城鎮建設速度和規模；二是利用靠近大中城市的區位優勢，依托大城市的輻射能力逐步擴大城鎮規模。而當前很多地方的城鎮化并不具備這兩個前提條件，而是依靠政府和資本主導的行政強制行為，城鎮化的主體——農民不僅沒有參與其中，反而被完全排斥在外，他們的土地被征用、房屋被強拆。這種城鎮化建設是有違農民意愿的，雖然農民有進入城市生活的愿望，但前提條件是要給農民在城市生活下去的保障。而當前的城鎮化大都沒有考慮農民的需求和發展權利，往往成為地方政府牟取政績和利益的手段和工具。我們認為，科學把握城鎮化規律，解決城鎮化過程中的農民問題需要處理好以下三個方面關系。
　　處理好土地城鎮化與人口城鎮化的關系。要推行穩妥的城鎮化戰略，必須反對激進的城鎮化進程。一些地方把推動農民上樓作為城鎮化發展的主要方式，將農民的土地集中起來進行城鎮建設，卻沒有解決當地農民的城鎮化問題。其結果，一方面農民被迫離開賴以生存的土地，參與到缺乏保障的勞動力市場潮流中去；另一方面進城尋找就業機會的農民往往面臨著“就業無崗、社保無份”的尷尬處境，難以真正融入到城市生活中去。中國城鎮化的道路不應建立在犧牲44d599c965704ed3228669bd206ea2a3農民利益的基礎之上，十二五規劃作出的實施穩妥的城鎮化戰略正是在這一方面的努力和探索。中國的城鎮化有著特殊的國情，要在尊重社會經濟發展水平的基礎上實施穩妥的城鎮化戰略，一是要使土地的城鎮化與人口城鎮化同步發展，不應在重視城鎮化的同時傷害農民的利益；二是把人口城鎮化與產業升級結合起來。通過產業結構的不斷優化升級，促進就業和提高經濟發展水平，為進城農民工支付較高工資和福利待遇，從而使得農民工能夠在城市空間完成勞動力的再生產，實現市民化的目標。
　　處理好宏觀的經濟結構與微觀農民需求的關系。城鎮化戰略要考慮宏觀經濟結構，就當前形式來說，農村人口數量仍然龐大，城鎮發展水平和基礎設施建設難以滿足農民進城的需要。第六次全國人口普查的結果顯示，居住在城鎮的人口為6.66億，占總人口的49.68%；居住在鄉村的人口為6.74億人，占總人口的50.32%。同2000年第五次全國人口普查相比，城鎮人口比重上升13.46%。雖然鄉村人口在不斷減少，但因其基數大，城鎮接收消化進城農民工的能力卻是有限的。據統計，目前有1.5億農民工被統計在城鎮人口中但卻沒有真正實現城鎮化。之所以出現這種現象主要是因為當前推行的城鎮化戰略忽視了兩個方面的問題，一個是中國宏觀的經濟結構和發展水平，另一個是農民微觀的生存需求。當前中國宏觀經濟結構存在收入分配結構、內需結構、產業結構與就業結構和城鄉結構的“四大”失衡現象，是制約城鎮化可持續發展的重要因素。因此需要構建中國宏觀經濟結構均衡發展的機制，特別是通過實現公共服務均等化戰略、發揮公共服務的宏觀經濟結構效應，使之成為城鎮化的重要保障。另一方面要特別重視城鎮化過程中農民的需求，包括進城農民工對戶籍、工資、消費、住房、教育的需求，也包括農民對社保及醫療保險等需求，對于提高農民工城市生活的滿意度，很好地融入城市社會具有重要意義。
　　戶籍制度以及由此衍生的其他制度依然是構成農村人口城鎮化的主要障礙。建立城鄉統一的開放的戶籍管理制度，取消農業戶口與非農業戶口界限，建立以居住地登記戶口為基本形式，以穩定的居住地或穩定的工作為前提條件，從而保障農民工自由遷徙的權利。
　　居無定所是構成農民工難以融入城市的重要障礙之一。解決農民工住房問題是穩妥推進城鎮化過程中政府責無旁貸的責任。可以鼓勵有實力的企業建設職工宿舍，鼓勵社會資金在用工企業密集的地區建立低租金的租房，或者政府直接投資興建廉租房，直接提供給流動性強的農民工。對于長期在城市工作、為城市的發展作出貢獻的農民工，要給予他們市民待遇，向他們提供經濟適用房，對于收入較高、職業比較穩定的農民工，政府應鼓勵和支持他們購買商品房或者限價房，多渠道解決農民工的住房問題，有助于農民工成為城鎮的永久居民。
　　此外，社會還應關注農民工的城市生活，引導農民工參與所在社區的管理，增強他們對所在城市社區的歸屬感，提高與城市居民的交往能力等。同時要教育市民尊重農民工的勞動和平等意識，形成關心和關愛農民工的良好社會氛圍。
　　城鎮化戰略要與新農村建設結合起來。城鎮化戰略并不是孤立的，而是一個系統工程。在建設有中國特色的城鎮化道路上，更應該考慮城鎮化的系統性。具體來說，就是指城鎮化進程要與新農村建設結合起來，從而實現城鎮和農村的協調發展。城鎮化發展結果并不意味著農村社區和農民群體的消失，在中國存在著巨大農村人口的形勢下更是如此。農民市民化不是強加給農民的唯一選擇，而是提供多種選擇，農民或進城變成某一城市的穩定居民，或在多個城市之間流動，成為跨城市的流動勞動力，或返鄉成為新型農民，或成為兼業農民等。多種選擇不僅有利于農民根據自身的條件和特點拓展發展空間，也有助于勞動力的合理配置。農業生產的季節性特點決定了兼業農民現象在我國將長期存在，這對勞動力的余缺調劑和農業生產的可持續均具有重要意義。無論何種選擇都應該尊重農民的意愿，把農民束縛在土地上限制其流動是錯誤的，靠行政命令的手段強迫農民市民化也同樣是錯誤的。政府的責任在于要努力創造條件讓符合條件的城市農民工順利轉變為城鎮居民，同時也要讓留在農村的農民有一個幸福生活的美好家園。（作者分別為中國農業大學人文與發展學院教授、博導，農民問題研究所所長；中國農業大學人文與發展學院博士研究生）