城鎮化如何保證農民生計可持續

　　無論是大中小城市還是小城鎮，農民能否從根本上完成向市民的轉變取決于農民能否持續在城市社會里生活下去，即農民在城市社會的生計能力。因此，解決城鎮化進程中的農民問題，首要是加強對農民生計可持續能力的保障和培育。具體可以分類、有序采取措施。
　　
　　中國處于快速工業化和城鎮化階段，這一過程在促進經濟增長的同時也帶來一些新的社會問題。作為城鎮化建設重要主體的農民面臨著職業、身份和生活方式的重大轉變，需要在城鄉統籌發展的視角下進行系統的政策改革，以保證城鎮化進程中農民的利益和可持續發展能力。
　　中國的城鎮化進程及其發展邏輯
　　改革開放以來的30年，中國的城鎮化展現了一幅如史詩般壯觀的圖景。數億勞動人口，從農村來到城市，演繹了人類歷史上前所未有的人口大流動。從1978年到2008年，我國城鎮人口總量從1.7億增加到6.1億，城鎮人口占全國總人口的比重從1978年的17.9%增加到2008年的45.7%。快速發展的城鎮化進程不僅意味著在城市居住人口的增加和城市面積的擴展，也意味著城市基本公共服務和現代產業結構的大發展，以及在此基礎上的現代社會福利體系和城市文明的巨大進步。
　　城鎮化的快速增長有其自身的發展邏輯。首先，城鎮化進程有助于經濟的增長。一般來說，由于要素市場和產品市場的便利性和較低的流通和交易成本，城市地區往往取得較快的經濟增長速度。城鎮化帶來的一系列變化成為推動經濟增長的重要源泉。根據相關預測，未來二十年，我國城鎮化水平年均提高0.2個百分點將促進GDP年均增長率提高0.13個百分點。到2030年，與基準情景相比，城鎮化水平提高4個百分點將帶來GDP增長2.7%①。
　　其次，除了推動經濟發展，城鎮化在促進人的全面發展上也有顯著的表現。從國際上的普遍經驗來看，城鎮化是與人的發展水平密切相關的。2008年中國各省城鎮化率與人類發展指數的關系表明，城鎮化水平越高的省份在人類發展進程中的成就也就越突出②。城鎮化的推進有助于縮小城鄉收入差距，促進基本公共服務的改善。城市社區擁有的教育、醫療等發展資源伴隨著城鎮化的推進將使越來越多的人口享受發展的成果，從而促進人類發展水平的全面提升。
　　我們也要清楚地意識到城鎮化進程也會帶來一些消極的負面影響。城鎮化的發展有時是以發展的不平衡為代價犧牲特定群體的利益，如農地的大量征用對農民生計的可持續性造成根本的轉變。從農民向市民的轉變也不會一蹴而就，農民離開農村進入工廠和城市社區，原有的社會關系和生活方式發生了根本性的變化，可能導致在價值觀和行為上的不適應，這在老年人中表現往往比較集中。城鎮化另一個負面影響集中體現在城市的“貧民窟”上，在城市社區從事低端職業的流動人口主要集中在城鄉結合部，住宿、飲食、衛生等條件往往不堪入目，人類發展水平甚至低于在原來農村的生活。盡管在城市生活，但并不能說他們就是“市民”，他們無論在地域還是經濟生活上都處于城市的邊緣。
　　再次，理解我國城鎮化的快速發展另一個不可忽略的方面是地方政府建立在土地出讓收入基礎上的財政問題。改革開放以來，特別是新世紀以來，農地轉變為城市建設用地的巨大收益成為地方城市政府巨大的誘惑，促進了城鎮化的進展。但“以地生財”、“土地財政”的發展思路往往帶來諸多問題，如城市人口密度大幅度下降，土地城鎮化明顯快于人口城鎮化，大量在城市社區長期居住的勞動力不能平等享有城市的公共服務。這種發展思路也往往成為激發人地矛盾，引發城鎮化進程中社會對抗和不和諧事件產生的重要根源。
　　總之，城鎮化進程除了城市形態布局、資源環境承載以及城市社會管理等方面的固有挑戰之外，以追求經濟增長和“土地財政”為主要邏輯的城鎮化發展思路缺乏對城鎮化的主體——人的生計和福利的應有關注，如何在城鎮化的進程中完成農民向市民的轉變，保持生計的可持續性，并全方位促進新“市民”的可行能力的發展，成為未來城鎮化發展戰略需要重點考慮的問題。
　　城鎮化進程中的農民問題
　　新增城鎮居民主要包括城鎮中自然增長的人口、城郊通過土地和住房換取城市市民身份的農民以及在城市長期工作生活的流動農民工。其中，城郊農民和流動農民工在城鎮化的進程中，工作和生活發生了根本性的轉變，妥善處理他們的問題，推進農民市民化成為未來城鎮化過程中需要考慮的重要問題。此外，城鎮化過程中留守在農村的農民的生計也需要予以關注。
　　農民工市民化。2009年，我國農民工總規模約為2.3億人，其中離開本鄉鎮就業的農民工約為1.45億人，在本鄉鎮就業的農民工為8445萬③。農民工是未來城鎮化新增人口最主要的構成部分。“十二五”是農民工市民化的關鍵時期，需要盡快做出合理的制度安排，加快推進農民工市民化進程。
　　推進農民工市民化是中國社會經濟發展的必然選擇。首先，推進農民工市民化是保障農民工生存和發展權利的應有之義。改革開放以來，農民工為經濟發展做出了重大貢獻，2006年，跨區域流動農民工規模占全部城鎮就業人員的比重達到46.7%。農民工構成了城市就業的半壁江山，在某些領域成為絕對的主力。農民工通常接受的多是城鎮居民所不愿做的最重、最臟和最低報酬的工作。然而，由于各種體制方面的障礙，農民工在為國家工業化和城鎮化建設做出重要貢獻的同時，卻不能平等享有經濟和社會發展的成果。農民工及其家庭成員與城市市民之間明顯的差距主要體現在以下幾個方面：一是農民工子女無法平等地享受教育服務；二是不能平等享受公共衛生和基本醫療服務；三是城鎮的社會保障也沒有覆蓋農民工群體；四是未納入城鎮住房保障體系；五是農民工權益得不到有效保障④。這不僅影響農民工及其家庭的長遠發展，也成為全社會不平等程度擴大的重要原因之一。
　　城鎮生活的豐富多彩和城市人群的示范效應使農民工的需求層次和特征發生了深刻的變化。農民工基本需求的多元化和實際生活中被邊緣化的現實很容易導致對社會的不滿，從而影響社會的穩定。因此，推進農民工市民化，保障他們獲得各項基本公共服務和發展的權利，不僅是社會發展的應有之義，也是符合多數人長遠利益的。
　　其次，推進農民工市民化是實現城鎮化和經濟發展的必然選擇。隨著工業化和城鎮化的進展，城鎮對各種層次勞動力的需求不斷增加，多數農民工在城鎮能夠獲得穩定的就業崗位并在相當程度上具備了留下來的能力。新生代農民工一般從學校畢業后就外出打工，基本沒有務農的經歷，很難像他們的父輩那樣可以退回到農村。他們的教育背景和生活經歷使他們融入城市的意愿更加強烈，越來越多的新生代農民工的市民化是必須著手解決的問題。此外，近年來沿海地區用工荒的出現也凸顯了解決農民工問題的迫切性，解決用工荒問題不僅要從提高農民工收入入手，還要加大對勞動力技能的培訓，提高農民工群體人力資本的存量，尤其是對新生代農民工加強培訓是影響中長期經濟發展和社會穩定的重要問題。推動農民工市民化還是擴大居民消費需要的重要途徑，在過去的30年，我國城鎮化率的年均增長率達到了0.9%⑤，但是卻并沒有相應帶來城市居民消費的擴大，而消費擴大將是未來我國經濟發展的重要動力。從消費拉動經濟增長的途徑看，非常有必要通過推進農民工市民化來擴大消費。除此之外，推動農民工市民化還有助加快城鄉統籌，縮小城鄉發展差距。當越來越多的農民完成向市民的轉變，收入和生活條件會發生顯著的變化。而留在農村的農民也將獲得更多的發展機會，有助于農村集約利用土地和現代農業的規模化、專業化發展。
　　
　　城郊失地農民。2030年，中國城鎮化率將達到65%的水平。中國人均土地資源稀缺，目前土地城鎮化的速度要高于人口城鎮化的進程，未來人地矛盾還會進一步加劇。據估計，未來20年，需要新增城鎮用地3.42～4.54萬平方公里⑥，將有越來越多的農民失去土地，因此非常有必要關注城鎮化進程中的失地農民問題。
　　在市場經濟和城市“土地財政”的發展邏輯下，土地的征用在很大程度上是從促進地方經濟和財政收入增長的角度出發，而對土地使用權的主體——農民的利益往往考慮不周。在這種背景下，更多人關注的是有多少土地可以用來城市建設，以及如何低成本征地來獲得更高的土地地租和財政收入，或者用低成本土地招商引資。在土地征用過程中很少關注失地農民生計的可持續問題。于是，各地“農改居”、“農民被上樓”等現象不斷出現。失地農民在表面上被城鎮化，但失地農民如何謀生這個更根本性的問題沒有解決。
　　城郊農民失去土地以后能否完成從農民向市民的轉變在很大程度上取決于政府部門的安置，具體包括住房保障、養老、醫療等社會保障以及最關鍵的就業保障。失地農民能否獲得穩定的就業崗位從而保障他們生計的可持續是解決失地農民問題的關鍵。盡管政府在征占農民土地時，采取了多項社會保障措施，但是與市民化要求相比，失地農民面臨的就業保障以及服務都處于缺失的狀態，失地農民處于城鄉結合部，就業促進和保障措施亟待建立。
　　留守農民。城鎮化進程中留守在農村的農民也需要予以關注。留守農民的問題包括大量勞動力尤其是青年勞動力的外出造成農村發展不足；勞動力外出后土地流轉無效率造成農業生產效率低下；大量有知識和技能的勞動力的流出也使得留守農民在面對市場方面表現出更大的脆弱性。這些問題伴隨著城鎮化的進程而出現，也許在完成城鎮化和農民的市民化后，更多的留守人口會遷入城鎮，這些問題會得到一定程度的緩解。但是，現階段仍缺乏針對這些問題的有效措施。如何保障留守農民的生計可持續問題也是城鎮化過程中不可忽略的重要議題。
　　促進農民可持續生計的城鎮化戰略
　　城鎮化進程中的農民問題可以歸結為在農民向市民的轉變過程中生計不能得到持續保障。為此，本文提出以下建議：
　　要選擇合適的城鎮化發展戰略。城市經濟具有典型的規模收益遞增和集聚經濟的特點。城市規模越大，效率越高。城市化很大程度上是市場機制的作用，大城市往往比中小城市有更多的就業機會，更好的公共服務水平和投資環境，因此吸引了人口的聚集。但是另一方面，大城市生活成本高，交通、空氣等環境差也影響了人口的聚集。小城鎮的優勢在于就地吸引勞動力，但是也存在資源利用率低和社會服務成本高的問題。因此合適的城鎮化戰略應該把“城市群作為推進城鎮化的主體形態”。發展大城市要提高城市容積密度和城市資源環境利用效率，為新進的市民創造良好的生活環境。同時，發揮大城市對中小城鎮的經濟帶動作用，通過分擔大城市的某些特定功能，促進大中小城市和小城鎮協調發展。
　　要加強對農民生計可持續能力的保障和培育，從根本上推動農民市民化。無論是大中小城市還是小城鎮，農民能否從根本上完成向市民的轉變取決于農民能否持續在城市社會里生活下去，即農民在城市社會的生計能力。因此解決城鎮化進程中的農民問題，首要是加強對農民生計的可持續能力的保障和培育。具體可以分類有序采取措施。對農民工的生計問題，要為農民工創造良好的就業環境，加強對農民工的勞動保護和權益保障，提供基本的社會服務。同時逐步提高農民工的收入水平，改善其生活條件，讓更多的農民工從非正規經濟中轉移到正規經濟中就業，這就需要持續不斷的能力培養。對于多數已經獲得了穩定就業崗位的農民工，現階段的重點是提供基本公共服務和社會保障，降低他們在城市的生活成本。對于失地農民，應主要通過就業來解決。加強對失地農民就業能力和技能的培訓，使他們掌握在城市里生活的一技之長，不斷提高其在城市里生活下去的能力，才能從根本上完成向市民的轉變，真正在城市社區扎下根來。
　　要突破制度約束，創造有利于農民市民化的政策環境。現階段農民工難以市民化最大的制約因素在于現行的相關政策，如戶籍制度、教育制度、社會保障體系等。逐步突破現有政策約束是實現農民工市民化的前提，而大中城市的改革更為重要。由于大多數農民工在大中城市就業，目前在一些中小城市放開農民工的落戶限制并不能起到大的作用。只有大中城市放開戶籍管理并為農民工提供基本的教育、醫療衛生、住房和其他社會保障服務，多數農民工才能真正市民化。當然，這必須考慮到大中城市的財政和管理能力，需要分階段逐步實施。建立“屬人”和“屬地”相結合的財政轉移支付制度。教育、醫療、養老保險、最低生活保障等公共服務，應強化針對“屬人”而非“屬地”的補貼機制，這樣有利于勞動力的流動。針對不同行業也可以有不同的政策優先序，如建筑業由于流動性大，可以重點解決勞動保護，而對于服務業和工業制造業等就業比較穩定的行業可以逐步放開戶籍限制，接納這些行業的勞動者為新市民。同樣教育制度和社會保障問題等也可以根據不同行業、地域設置不同的改革條件，最終為農民市民化創造有利的政策環境。現階段可以把農民工子女教育、農民工養老和醫療保險的統籌接續等作為重點在部分地區試行。
　　要加大對農民市民化的資金投入。大量的農民完成市民的轉變意味著需要更多的城市資源，住房、教育、醫療等資源都需要大量的資金投入。因此，需要盡快建立起有效的成本分擔機制，由中央政府、地方政府、市場主體和個人共同分擔。不同資金發揮不同的作用，政府財政資金主要用于教育、醫療和社會保障支出，而住房、基礎設施等資金需求可以通過政府引導市場，采取多種措施籌措。
　　城鎮化戰略也不能忽略留守農民的問題。解決這一問題，有以下幾個具體措施。一是加強對土地流轉的規范和管理，鼓勵經營權和使用權的長期流動，為土地規模化經營創造條件；二是加強農村社區專業合作組織的培育，通過農村專業合作組織提高留守農民應對市場的能力；三是加強農超對接等多種形式，減少農產品流通環節和成本，避免出現菜賤傷農等現象的出現；四是充分考慮農村留守人群對基本公共服務的需求，在財政資金的分配上統籌考慮城鎮化所引發的城鎮公共服務資金需求的膨脹以及農村弱勢留守人群對公共服務的基本需求，使財政轉移支付能夠惠及留守群體，避免將這類弱勢群體進一步邊緣化。（作者分別為中國人民大學可持續發展高等研究院教授、副院長；中國人民大學可持續發展高等研究院博士研究生）
　　
　　注釋
　　①李善同：“城市化對經濟增長的影響”，《中國發展研究基金會背景報告》，2009年。
　　②③④⑤⑥中國發展研究基金會：《中國發展報告2010——促進人的發展的中國新型城市化戰略》，北京：人民出版社，2010年。