社會管理創(chuàng)新不能游離于法律框架之外

　　改革開放初期，我國的政策、法律主要是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，不適應(yīng)社會發(fā)展的需要，因此，此時突破法律進行改革是有特殊的社會背景的，但代價也是巨大的。伴隨著改革開放的深入，中國特色社會主義法律體系的形成，我國憲法和法律適應(yīng)了改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的需要，一切體制、機制和方法上的創(chuàng)新都必須在憲法和法律的框架內(nèi)進行。
　　
　　改革開放30多年來，我國社會發(fā)生了巨大的變化發(fā)展，有學(xué)者甚至將我國社會的變化發(fā)展稱之為發(fā)生了“社會轉(zhuǎn)型”。因此，以傳統(tǒng)的理念、思維、體制、方法去管理當(dāng)今社會，顯然是不合適的。在此背景下，2004年黨的十六屆四中全會提出要“加強社會建設(shè)和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”。2007年黨的十七大報告提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。社會管理被納入更完備的體系性框架之中，社會管理創(chuàng)新也就成為2009年底全國政法工作電視電話會議所強調(diào)的“社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”三項重點工作的組成部分之一。2011年2月19日，胡錦濤總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上就社會管理創(chuàng)新發(fā)表了重要講話，提出了八個方面的要求。同時，全國人大常委會吳邦國委員長代表國家向世界鄭重宣布，具有中國特色的社會主義法律體系已經(jīng)形成。一方面，基于我國社會的變化發(fā)展需要進行社會管理創(chuàng)新，另一方面，中國特色的社會主義法律體系已經(jīng)形成，那么，社會管理創(chuàng)新與嚴(yán)格依法辦事之間的關(guān)系問題，就是在進行社會管理創(chuàng)新時必須首先需要解決的一個基本前提問題。
　　改革開放初期實行的是突破法律的改革
　　創(chuàng)新或者改革可以在兩種意義上進行：一是突破法律的創(chuàng)新或者改革；二是在法律范圍內(nèi)的創(chuàng)新或者改革。在我國改革開放初期，比較流行的口號是：“見到綠燈趕緊跑、見到黃燈使勁跑、見到紅燈繞著跑”；要“大膽地創(chuàng)、大膽地試、大膽地干”。安徽率先實行的農(nóng)村家庭土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、深圳和上海率先進行的國有土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓、深圳等經(jīng)濟特區(qū)的建立及所實行的一系列特殊政策等，都是沒有法律依據(jù)或者是突破當(dāng)時政策的改革舉措。這一階段改革措施的特點，主要是突破當(dāng)時的法律或者政策。因此，當(dāng)時曾經(jīng)引發(fā)改革與法律的關(guān)系的激烈爭論。也因為突破法律或者政策的改革給我國社會帶來了巨大的活力，促進了我國社會的變化發(fā)展，改革可以突破法律或者政策的界限的觀點一度占據(jù)了主流地位，出現(xiàn)了“良性違憲”與“惡性違憲”、“良性違法”與“惡性違法”的理論爭論。換言之，如果憲法和法律的規(guī)定阻礙了社會發(fā)展，改革措施違反了這樣的規(guī)定即屬于“良性違憲”或者“良性違法”，是值得肯定的；如果憲法和法律的規(guī)定符合社會發(fā)展，改革措施違反了這樣的規(guī)定即屬于“惡性違憲”或者“惡性違法”，是應(yīng)當(dāng)否定的。這一理論的基本根據(jù)是，法律或者政策屬于上層建筑，是第二位的，而社會實際是第一位的，法律或者政策只有符合社會實際，才能起到調(diào)整社會關(guān)系的作用，否則就會阻礙社會發(fā)展。在一定意義上，這一理論為當(dāng)時突破法律或者政策的改革提供了正當(dāng)性法理依據(jù)。
　　在承認良性違憲或者良性違法的理論之下，必須解決改革中“良性”舉措的判斷標(biāo)準(zhǔn)問題。關(guān)于“良性”舉措的判斷標(biāo)準(zhǔn)，分為三個階段：一、1978年底提出了“實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”，即實踐標(biāo)準(zhǔn)。二、隨著改革開放實踐的深入開展，進一步把實踐標(biāo)準(zhǔn)具體化，提出了“生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)”。1978年以后，由農(nóng)村基層干部和群眾創(chuàng)造的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，就是對過去適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的恢復(fù)和發(fā)展。正是在這個背景下，鄧小平先后指出：“對實現(xiàn)四個現(xiàn)代化是有利還是有害，應(yīng)當(dāng)成為衡量一切工作的最根本的是非標(biāo)準(zhǔn)。”“社會主義經(jīng)濟政策對不對，歸根到底要看生產(chǎn)力是否發(fā)展，人民收入是否增加。這是壓倒一切的標(biāo)準(zhǔn)。”“各項工作都要有助于建設(shè)有中國特色的社會主義，都要以是否有助于人民的富裕幸福，是否有助于國家的興旺發(fā)達，作為衡量做得對或不對的標(biāo)準(zhǔn)。”三、“三個有利于”標(biāo)準(zhǔn)。即改革舉措是否有利于發(fā)展社會主義社會生產(chǎn)力、是否有利于增強社會主義國家的綜合國力、是否有利于提高人民的生活水平。南方談話就是鄧小平“三個有利于”判斷標(biāo)準(zhǔn)提出的載體。
　　突破法律改革的原因及代價
　　考察改革或創(chuàng)新與法律的關(guān)系不能離開我國當(dāng)時的社會背景。首先，在改革開放初期，我國的法律還處于恢復(fù)時期，在這一時期，由全國人大及其常委會制定的法律還非常少，嚴(yán)格意義上說，我國的法律制度是伴隨著改革開放逐步完善起來的。當(dāng)時真正起作用的是法律位階比較低的、由各行政機關(guān)自己制定的規(guī)范性文件，其中主要是政策，亦即俗稱的“紅頭文件”。在許多領(lǐng)域，國家并未能夠及時制定法律。因此，當(dāng)時的提法是治理國家主要依靠政策同時也依靠法律。其次，當(dāng)時的法律特別是政策主要是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，是適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制需要的，而改革開放的主要目標(biāo)是突破計劃經(jīng)濟體制的束縛。第三，當(dāng)時的法律或者政策在理念上比較落后。其落后性主要表現(xiàn)在：一、國家應(yīng)當(dāng)包辦所有的社會事務(wù)，個人和社會都應(yīng)當(dāng)納入國家事務(wù)之中；二、國家處理社會事務(wù)主要是對社會進行管理，同時諸多管理措施是從便于管理者管制社會出發(fā)而非從提供社會服務(wù)出發(fā)；三、當(dāng)時的法律或者政策的基本功能也在于維持社會秩序，但維持社會秩序的基本方法是通過以戶籍為依據(jù)，維護城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)居民之間不進行流動來達到的。
　　從一般意義上看，突破法律的改革或者創(chuàng)新是一種不尊重法律規(guī)則、不尊重現(xiàn)有法律秩序的思維的產(chǎn)物。任何社會都必須有秩序，而秩序的形成和維持都必須依據(jù)規(guī)則。無視既有的規(guī)則和秩序而恣意作為，是一種革命的行為。在這一意義上，正如鄧小平所說，“改革就是一場革命”。革命的前提必須是既有的規(guī)則和秩序完全不適應(yīng)社會的需要，無法滿足社會發(fā)展變化的需求，這些規(guī)則和秩序?qū)嶋H上已經(jīng)成為阻礙社會發(fā)展的羈絆。改革開放初期的我國，應(yīng)當(dāng)屬于這種情形。
　　毋庸置疑，突破法律的改革的社會代價是巨大的：一、沖擊社會成員的規(guī)則意識。無視既有的規(guī)則，也就難以培養(yǎng)其尊重規(guī)則特別是法律規(guī)則的意識，規(guī)則的權(quán)威性和尊嚴(yán)必然需要通過長期的過程才能樹立起來。二、改革的成果缺乏保障。改革是在沒有規(guī)則依據(jù)的前提下進行的，也就缺乏既有規(guī)則的保障，即使在改革之后制定規(guī)則保障改革成果，但在人們的觀念中，這一規(guī)則仍然是可以突破的，導(dǎo)致改革成果無法得到有效保障。
　　中國特色社會主義法律體系確保改革發(fā)展有法可依
　　如前所述，伴隨著改革開放的深入，我國的法律制度逐步完善起來，至2010年底，具有中國特色的社會主義法律體系已經(jīng)形成。這一法律體系是以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構(gòu)成。到目前，包括現(xiàn)行憲法在內(nèi)，全國人大及其常委會制定現(xiàn)行有效法律239件，國務(wù)院制定行政法規(guī)690多件，地方人大及其常委會制定地方性法規(guī)8600多件。中國特色社會主義法律體系的形成，標(biāo)志著我國整體上實現(xiàn)了有法可依，體現(xiàn)了各項制度的成熟。
　　法律是制度載體，形成法律體系是人類法治文明和立法進步的重要標(biāo)志，是一個國家各項制度成熟的根本體現(xiàn)。我國是一個成文法國家，中國特色社會主義法律體系匯集了多個法律部門的法律，以及法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范，涵蓋了經(jīng)濟、政治、文化和社會的方方面面，是各方面法律主體在經(jīng)濟社會生活中實現(xiàn)依法活動的制度保障，從而保證了各項經(jīng)濟社會活動能夠依法進行。憲法、憲法相關(guān)法確立了國家政治制度、基本經(jīng)濟制度、國家機關(guān)組織制度、司法制度等，保障了我國的社會主義性質(zhì)和人民主權(quán)。各部門法確立了各自法律領(lǐng)域的相關(guān)制度，保障了政府依法行政、市場經(jīng)濟順利發(fā)展，維護了公民權(quán)利、社會秩序和社會公共利益。這些通過立法程序確立的制度統(tǒng)籌兼顧了社會各方的利益，為社會各個領(lǐng)域的行為提供了法律依據(jù)，使國家各項制度走向成熟有序。
　　
　　中國特色社會主義法律體系適應(yīng)我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的需要
　　在做到有法可依的基礎(chǔ)上，更為重要的是，經(jīng)過改革開放過程中的不斷反思，與我國社會發(fā)展進步同步，在國家治理的認識上取得了巨大飛躍，并且把這種認識體現(xiàn)在社會主義法律體系之中。
　　第一，確立了依法治國的理念和方略。“文化大革命”結(jié)束后，我國曾就人治與法制孰優(yōu)孰劣的問題進行過激烈的爭論，確立了加強社會主義法制建設(shè)的目標(biāo)。其后，又就應(yīng)當(dāng)建設(shè)的是“社會主義法制”還是“社會主義法治”的問題進行了爭論，最終于1999年在憲法修正案中確立了“建設(shè)社會主義法治國家”的目標(biāo)。法治與法制雖一字之差，但在內(nèi)涵上相去甚遠。法制所強調(diào)的是法律制度，而法治不僅強調(diào)要有法律制度，而且憲法和法律要處于至上的地位，一切國家權(quán)力及掌握國家權(quán)力的國家機關(guān)和工作人員都在憲法和法律之下，都必須服從憲法和法律，一切社會主體都必須以憲法和法律為自己的行為準(zhǔn)則。換言之，全社會都必須尊重憲法和法律的權(quán)威、維護以憲法和法律為依據(jù)而形成的統(tǒng)一秩序，任何人都不具有超越憲法和法律的特權(quán)，任何違反憲法和法律的行為都必須予以追究。
　　第二，確立了人權(quán)保障的理念。改革開放初期，我們還停留在“人權(quán)是資產(chǎn)階級的專利、是資產(chǎn)階級欺騙人民群眾的工具”的認識，因而對人權(quán)持排斥態(tài)度。實際上，社會主義制度是在人類歷史上特別是國家歷史上最保障人權(quán)的社會制度。基于這一認識，2004年憲法修正案在“公民基本權(quán)利和義務(wù)”部分增加了“國家尊重和保障人權(quán)”條款，將國家尊重人權(quán)和國家保障人權(quán)作為國家治理的基本目標(biāo)和基本理念。以憲法為依據(jù)和統(tǒng)帥的中國特色社會主義法律體系中，以這一基本目標(biāo)和基本理念為指導(dǎo)而形成，并得到充分的體現(xiàn)。
　　第三，確立了公平正義的理念。公平正義是社會主義制度的本質(zhì)屬性。資本主義制度雖然在形式上強調(diào)人人生而平等，但由于實行的是私有制或者以所有制為基礎(chǔ)建立起來的國家制度，因此，在實質(zhì)上是少數(shù)人對多數(shù)人的統(tǒng)治，是少數(shù)人的民主，無法體現(xiàn)公平正義和基本人權(quán)保障。社會主義制度實行的是公有制或者以公有制為基礎(chǔ)建立起來的國家制度，因此，不僅能夠做到形式上的人人平等，而且能夠保證實質(zhì)上的絕大多數(shù)人的公平正義和人權(quán)。因此，公平正義是社會主義的核心價值理念，是社會主義制度的優(yōu)越性的最大體現(xiàn)和最根本體現(xiàn)。在我國現(xiàn)行法律制度上，最大限度地平衡不同利益之間的關(guān)系，保證社會公平正義的實現(xiàn)。
　　第四，確立了國家權(quán)力監(jiān)督的理念。人類的國家生活經(jīng)驗證明，絕對的國家權(quán)力必然導(dǎo)致絕對的腐敗。只有對國家權(quán)力實施有效的監(jiān)督，國家權(quán)力才不至于腐敗，才能達到尊重人權(quán)和保障人權(quán)的國家管理目標(biāo)。因此，在我國的憲法和法律上，對國家權(quán)力監(jiān)督原則和制度作出了具體規(guī)定：一、將國家權(quán)力在橫向國家機關(guān)之間和縱向國家機關(guān)之間進行了分工，每一個國家機關(guān)只能在憲法和法律授權(quán)的范圍內(nèi)行使權(quán)力，而不得超越自己的職權(quán)。二、在每一個國家機關(guān)內(nèi)部，將其所掌握的國家權(quán)力進行適當(dāng)?shù)姆蛛x，使國家權(quán)力不因過分集中而導(dǎo)致濫用。三、上級國家機關(guān)按照職權(quán)對下級國家機關(guān)進行監(jiān)督。四、專門國家機關(guān)對其他國家機關(guān)進行監(jiān)督，如人民檢察院對其他國家機關(guān)及其工作人員的行為是否合法實施監(jiān)督，人民法院對行政機關(guān)的行政行為是否合法進行司法審查，行政監(jiān)察機關(guān)對其他國家機關(guān)及其工作人員的行為是否合法進行監(jiān)督等。
　　嚴(yán)格依法辦事，創(chuàng)新社會管理
　　進而言之，我國的憲法和法律適應(yīng)了我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的需要，具有鮮明的中國特色。它不僅是我國現(xiàn)階段社會主義建設(shè)的法治經(jīng)驗和法治需要的結(jié)晶，更是黨和人民意志的集中體現(xiàn)。同時，它又具有鮮明的時代特色，是在全球背景下研究和借鑒當(dāng)代國際社會相關(guān)法治經(jīng)驗和教訓(xùn)的結(jié)晶。憲法和法律立足于我國社會主義初級階段的國情和實際，不斷總結(jié)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的實踐經(jīng)驗，確立符合我國經(jīng)濟社會發(fā)展實際的法律制度。正確把握和解決立法理論與實踐中帶有根本性、全局性、長期性和穩(wěn)定性的問題，與深入實際、調(diào)查研究相結(jié)合，與分析社會生活各方面所提出的實際問題相結(jié)合，使制定出來的法律規(guī)范既符合全局和長遠發(fā)展的需要，又能考慮不同地區(qū)的實際情況，切合當(dāng)前的實際。將憲法和法律的內(nèi)容扎根于我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的偉大實踐，符合改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在需求。以憲法為例，我國現(xiàn)行憲法形成于改革開放之初的1982年，這部憲法是在正確的思想路線指導(dǎo)下修改的，因此，它的內(nèi)容與我國當(dāng)時的社會實際相一致。但在改革開放過程中，我國的社會實際發(fā)生了巨大的變化，為了既保持憲法的穩(wěn)定性又能夠使憲法與變化了的社會實際相一致，全國人大采用憲法修正案的方式對現(xiàn)行憲法進行了四次修改。可以說，這部憲法是與我國改革開放以后發(fā)展變化的社會實際基本相一致的。
　　那么，在今天我國的法治背景下進行社會管理創(chuàng)新是否可以突破法律的規(guī)定，答案應(yīng)當(dāng)是非常明確的。只有維護體現(xiàn)先進理念和符合我國社會實際的憲法法律的權(quán)威，尊重依據(jù)憲法和法律所形成的社會秩序，我國的社會才能夠達到長治久安、持續(xù)發(fā)展進步的目標(biāo)，人民幸福安定的生活才有保障。因此，嚴(yán)格依法辦事實際上就是最大的也是最好的社會管理創(chuàng)新，一切體制、機制和方法上的創(chuàng)新都必須在憲法和法律的框架內(nèi)進行。（作者為中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)）
　　
　　延伸閱讀
　　社會管理創(chuàng)新的方向是走向法治化
　　我國當(dāng)前的社會管理創(chuàng)新工作是在依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的歷史大背景下展開的。做到依法行政、依法辦事，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下建成法治國家，就是最大的社會管理創(chuàng)新。各種社會管理創(chuàng)新的具體舉措，都應(yīng)當(dāng)在法治的框架下展開，因為只有在法治框架內(nèi)完成的社會管理創(chuàng)新，才是真正的創(chuàng)新，才會有持久的生命力。首先，應(yīng)加強社會管理創(chuàng)新立法。要穩(wěn)步推進政治改革，擴大民主有序參與。加快制定和完善社會法立法，積極完善金融秩序監(jiān)管立法，加快網(wǎng)絡(luò)信息管理立法。其次，保障司法機關(guān)依法獨立行使司法權(quán)。第三，要認清堅持司法為民和維護司法權(quán)威并不矛盾。（節(jié)選自西北政法大學(xué)校長、博導(dǎo)賈宇教授在2011年中國法學(xué)會首場“雙百”報告會的發(fā)言）