輿論監督的法理基礎

　　【摘要】輿論監督作為“第四種權力”，在約束其他權力運行過程中，形成了獨特的權力監督力量。輿論監督的產生，與人民主權觀念、言論自由、民主政治理念和法治觀念密不可分。“對誰監督”、“由誰監督”、“如何監督”的追問，是輿論監督的邏輯路線，人民主權觀念、言論自由、民意和公民知情權是其法理基礎。
　　【關鍵詞】輿論監督 第四種權力 權力運行 法理基礎
　　
　　輿論監督作為“第四種權力”，在約束其他權力運行過程中的作用逐步顯化，形成了獨特的權力監督力量。基于價值內涵的角度界定，輿論監督是指一般公民和包括新聞媒體在內的社會組織在公共論域的言論空間中，通過公開指控、評論，提出改進建議等手段所抒發的輿論力量對政府機構和政府官員濫用權力等不當行為的監督與制約。其本質涵義是，公眾對政府及其工作人員的不當行為，自由地、公開地表示批評或建議形成輿論力量，監督并制約不當行為。輿論監督的產生，與現代西方資產階級革命以來所倡導的人民主權觀念、言論自由、民主政治理念和法治觀念密不可分。“對誰監督”、“由誰監督”、“如何監督”、“對何監督”的追問，是輿論監督的邏輯路線，循此路線，筆者認為人民主權觀念、言論自由、民意和公民知情權是其法理基礎。
　　人民主權：輿論監督的政治基礎
　　近代意義上，最早較為完整和系統論述主權概念的，一般可追溯至法國人博丹，他首次提出主權是統治公民的不受法律約束的最高權力，但未能在邏輯上論證最高主權的正當性，受到了普遍非議。①洛克首創了人民主權理論，認為在有組織的國家里，只有一個為保護社會而行動的最高權力，即立法權，其余一切國家權力都必須從屬于立法權。在他看來，立法權只是一種受委托于人民的權力，當人民發現立法行為與他們的委托相抵觸時，人民享有最高的權力罷免或變更立法機關。②洛克認為，在國家權力的配置中，立法權有最高的地位，人民則有否決立法權的權力，才是真正至高無上的。③盧梭構建了更加系統和縝密的人民主權理論，并將其融入近現代憲政思想。他從社會契約理論出發，認為國家是社會契約的結果，國家權力完全來自于人民的委托，所有個人統一服從國家，人民讓渡自己的權利是為了更好地保護自身的自由、生命和財產。按照盧梭的理論，國家權力屬于人民，人民行使國家權力即為“人民主權”。人民主權思想成為資產階級革命的強大理論武器。資產階級革命勝利之后，各國都以憲法的形式確定了這一思想。我國憲法第二條也規定：“中華人民共和國的權力屬于人民”，這蘊涵了人民主權思想，實質即主權在民。
　　由此可見，人民主權思想關于國家權力來自于公民權利的基本假設，得到了普遍承認，它將主權的最高權威和最終歸屬定格為國家最高權力，由人民掌握并直接行使，從此意義上說，人民主權是國家權力運行的邏輯起點。既然如此，人民就有權公開自由地表示批評和建議進而形成輿論力量監督國家權力的運行，以防止其異化。在我國，堅持對人民負責，接受包括輿論監督在內的人民的監督，是權力運行的本質要求。故此，人民主權理論闡述了國家權力的來源和歸屬，揭示了人民監督國家權力的邏輯起點，是輿論監督的政治基礎。
　　言論自由：輿論監督的屬性范疇基礎
　　言論自由，是公民的基本人權和政治自由，從內涵上講，它是指把所見、所聞、所思以口頭、書面或其他形式表現于外的自由，主要包括三部分內容：一、尋求、接受信息和思想的自由；二、思想并將主張以某種形式表之于外的自由；三、傳遞各種信息、思想和主張的自由。④言論自由是人們接受和傳播知識、思想和主張的重要形式，與其他自由和權利構成現代市場經濟、民主政治和現代國家立國的重要基礎。我國立法機關沒有對言論自由的內涵作出明確界定，但與各國憲法和法律及國際公約類似，《憲法》第三十五條明確規定了言論自由。
　　言論自由在運行中產生的客觀社會效果，就是形成輿論力量，制約權力。從宏觀上看，在輿論形成過程中，出現了標志著監督和制約權力力量的公眾主體，言論自由通過公眾形成輿論，形成對權力的監督。這包括兩個環節：一是公眾獲取有關信息和輿論；二是公眾力量對權力及其行使人員的行為進行監督和制約。兩個環節，環環相扣，前一環節是輿論監督之所以成為言論自由“制度性的功能”的原因，后一環節是輿論能夠產生監督作用的原因，也就是輿論監督的原因。⑤
　　我國憲法將言論自由界定為公民的基本權利和自由。公民以不同的言論形式表達對政治生活和社會現象的思想和主張，促進公民之間、公民與政府之間、公民與其他社會組織之間的對話，形成輿論，監督制約公共權力。這同時是公民言論自由和輿論監督的實現過程。憲法詳細規定公民的言論自由、檢舉和控告權利、進行各種文化活動的自由等實體權利和司法過程中公民享有的程序性權利，其立法旨趣即在于此。
　　民意：輿論監督的道德基礎
　　在我國，封建文化的遺留、官本位觀念的影響、權力行使階層的非精英化以及社會轉型期不良的權力行使環境使權力異化的可能性增加，公眾參與對權力的外部監督尤為必要。
　　所謂民意，是指大多數社會成員對其相關的公共事務和現象所持的大體相近的意見、情感和行為傾向的總稱。⑥民意更多的是從社會公眾的道德情感去評說權力的運行，這種形式上的情感立場既可以吻合于民意，也可以背離民意取悅于主導政治力量。民意在關注權力運行的過程中往往表現出兩面性，一方面，民意形成道德與權力運行的有機銜接，強化權力行使的社會效果，建立起權力運行更為堅實的基礎；另一方面，道德情感往往使民意陷入情感判斷，而很少關注權力運行中的技術化和程序化方式。民意一旦形成道德上的結論，便利用道德優勢盡情表達自己的要求和傾向，甚至用道德標準去惡意地衡量權力運行中的理性行為，形成民意與權力的沖突。
　　但是，我們不能因此否定民意對權力良性運行的價值。首先是形成輿論監督力量，促使權力公正運行。民意匯集作為一種意見表達方式，能反映公眾對權力運行的期待，促進權力的良性運行。其次是增強權力運行的可接受性，樹立權力行使機關的權威。在我國，人們對正義理性的界定，是一種以人情為基礎、以倫理為本位的正義觀念。權力一旦行使，公眾最關注的往往是其結果是否符合日常生活中慣常的正義觀念，是否符合社會大眾的價值和道德觀念，若不符合，公眾就會覺得權力行使不公正，即而產生對權力行使的不信任。人民主權思想和倫理評價的價值都要求匯集民意形成輿論發揮其制約權力運行的功能。
　　公民知情權：輿論監督的法律基礎
　　知情權由美國新聞編輯肯特·庫珀在1945年首次提出，自上世紀五六十年代美國興起“知情權運動”以來，知情權逐漸成為有廣泛國際影響的權利概念。公民知情權，即公民對國家的重要決策、政府的重要事務以及社會上當前發生的與普遍公民權利和利益密切相關的重大事件，有了解和知悉的權利。理論上對公民知情權一般有兩種理解，廣義知情權是指公民依法要求有關組織和個人公開信息的權利，以及在法律不禁止范圍內不受妨礙地獲取各類信息的自由；狹義知情權僅指公民依法要求國家機關公開信息的權利和不受妨礙地獲取國家機關信息的自由。本文所指的是廣義知情權，包括三方面內容：第一，是知政權，是對國家和政府行為的知情權，公民有了解國家、政府決策的權利；第二，是公眾知情權，是社會民眾對正在發生的社會情況的知情權；第三，是對民事的知情權。⑦
　　公民知情權是各種輿論活動的法律和事實依據，輿論活動則是實現公民知情權的重要途徑，二者密不可分。知情權在輿論活動中有三方面表現。首先，保障公民從輿論媒介上自由地選擇、獲知信息。公民自由地獲取信息，既是人身自由的體現，也是由公民與輿論兩者之間平等的民事法律關系決定的，公民有權從輿論媒介自由地選擇并獲取各種信息，任何組織和個人不得干涉和限制。其次，知情權要求國家機關及有關組織公開信息。這有利于民眾獲取政府信息，了解公共事務，評價政府行為，形成輿論監督。第三，知情權對信息公開有一定的質量要求。真實、及時和完整是信息公開的最根本要求，如果公開的信息是虛假的、過時的和不全面的，無疑是對知情權的踐踏和嘲弄，也不利于輿論監督作用的發揮。在追求信息公開內容真實、范圍擴大和及時高效的努力中，蘊含著對公民知情權的尊重和保護。（作者單位：鄭州大學法學院）
　　
　　注釋
　　①李壽初：“人民主權思想辨析”，《上海師范大學學報（哲學社會科學版）》，2009年5月。
　　②［英］洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳譯，北京：商務印書館，1999年，第76頁。
　　③陳永鴻：“人民主權理論的演進及其啟示”，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》，2007年3月。
　　④侯建：《輿論監督與名譽權問題研究》，北京大學出版社，2002年，第12頁。
　　⑤李詠：《中國社會轉型的守望者——新世紀新聞輿論監督的語境與實踐》，北京：中國海關出版社，2002年，第132頁。
　　⑥李懿維：“鄉民樸素的‘正義觀’與基層法官解決糾紛的策略”，http：//www.gongfu.com.
　　⑦楊立新：“從抗擊非典看公眾的知情權”，《檢察日報》，2003年4月30日。