社會管理中行政權的司法制約

　　【摘要】行政權力應當隨時接受司法權的審查與監督。因為行政權具有的物質利益性，增加了其被濫用的機率。行政權自身所承擔的政治使命也驅使其容易主動濫用。維護法律制度保障的司法權，具有運行程序嚴格、法官遴選制度獨特、審判獨立等特征。必須確保司法對行政權的有效制約，最終實現公平和正義。
　　【關鍵詞】行政權力 行政權濫用 司法裁判 社會正義
　　
　　行政權指的是國家行政機構依據憲法賦予的權限，在立法機關授權下依法實施對國家外交、國防和社會綜合管理與指導的一種職能。2010年8月27日，溫總理在全國依法行政工作會議上指出：“我們必須認識到在和平建設時期，執政黨的最大考驗是腐敗。而滋生腐敗最基本的原因就是權力得不到有效監督和制約。這個問題解決不好，政權的性質就會改變。而‘人亡政息’，就是我們面臨的一個極嚴峻的重大問題。”①那么如何從制度架構上約束行政權力、并從學理上為司法權制約行政權尋求知識性支持，從而遏制行政權力腐敗，對法律學術界有著積極的現實意義。
　　行政權濫用的根源
　　從諸多政治學家、法學家的論著中，可將權力概括為“支配社會、控制社會或影響他人的能力。體現不平等社會關系的一種強制性力量”。②由于權力總能為占有者帶來不盡的利益，滿足了人類精神與物質上的需求。所以追求權力、并渴望在最大程度上獨享權力便成為人類社會的普遍現象。然而一旦權力到手，占有者大多都不能適度而合理地使用權力。按照古典自然法學思想家孟德斯鳩的邏輯：“每個有權力的人都趨于濫用權力，而且還趨于把權力用至極限，這是一條亙古不易的經驗。”③基于上述顧慮，孟德斯鳩精心設計了一個民主共和制國家權力配置的最佳方案，即立法權、行政權和司法權的“三權分立”。當然，在《論法的精神》一書里，孟德斯鳩自始至終都沒有直言國家的三權之中唯有行政權才易于濫用，但是從其“三權分立”的結構圖和序列編排上，似乎能撲捉到“三權分立”學說之奧秘，那就是由于行政權易被濫用，所以“將立法權交給議會，將司法權交給法院；讓行政權的行使既受到立法權的規范和控制，又要受到司法權的事后監督和審查”。
　　另外，行政權的物質利益性也增加了其被濫用的機率。行政權的基本功能之一是通過社會事務管理為公民提供公共產物，通過行政手段協調處理利益關系，以保證公共秩序和市場運行有序。市場經濟的多樣性與復雜性，決定了行政權在享有社會管理與指導權能的同時，還能享有一定幅度的自由裁量權。這樣，就為不同利益集團爭取行政權有利于己并盡可能為自己私利服務提供了動機和空間，導致行政權不得不被卷入各種利害關系的漩渦和誘惑中。利益各方博弈的結果常表現在行政權被金錢物質腐化，使行政權力變成個別經濟強勢集團謀取不正當利益的工具。
　　再者，行政權的政治功能促使行政權力會主動去濫用。概觀中外古今，無論行政權來自“議會制”，還是“君主立憲制”，抑或是現階段中國社會主義的“人民代表大會”制度，都表明行政權本身所承擔的是國家執政黨強大的政治使命。為完成執政黨交付的各種政治使命，行政權自然要義不容辭去接受一些任務。而今，經濟發展是第一要務，在體制轉軌過程中出現的制度“斷檔”、新舊體制共存的情況下，我們不但面臨著城鄉矛盾、區域矛盾，同時還面臨著干群矛盾、勞資矛盾、國家利益與個人利益矛盾，這些矛盾與沖突的存在，使各級行政組織想要在這種矛盾的合圍之下優先發展經濟，就必然會在一定程度上“主動濫用”行政權力，以求得并保持社會經濟更好地發展。
　　社會環境變化為行政權濫用提供了條件。“二十世紀里，授權立法普遍出現，并范圍越來越廣、數量越來越多”。④所謂“授權立法”，也稱“委托立法”，是指國家立法機關通過一項決定授權（委托）負責某項具體事務的行政機構起草完成有關該項事務的法律文件。既然是自己為自己制定規則，那么顯而易見，行政機關必然會在最大限度內為自己的權力行使爭取最大的利益空間。從而為行政權力的擴張和“濫用”從制度方面進行鋪墊。
　　除卻以上原因，少數行政職員道德缺失、行政問責制度不完善、行政許可及行政聽證制度落實不到位等等，也在一定程度上促使了行政權力被濫用。
　　司法制約行政權力的根據
　　司法裁判的依據是國家法律制度規定。法律是國家最高權力機關制定的，集中體現了全社會人民的普遍意愿，代表國家和社會群體最基本的共同利益。司法權作為國民最根本利益的最后“保護神”，地位神圣、作用非凡。溫總理要求各級行政機關和行政人員必須嚴肅地對待司法權，“在行政訴訟中，政府和原告是平等的法律主體。各級政府的領導和工作人員一定要擺正位置，尊重法律、尊重當事人、自覺履行人民法院的判決和裁定。”⑤
　　司法裁判的運行模式不同于行政權的行使。這種不同主要體現在司法裁判不但要“以事實為根據、以法律為準繩”，而且必須嚴格遵循程序法的相關規定，以保障相關權利人的合法權益不受非法侵害。以行政訴訟為例，《中華人民共和國行政訴法》規定了公民起訴行政機關必須在“具體的行政行為作出后的三個月內”、同時還規定了“在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據”。為了確保裁判公正公允，行政訴訟法規定了“兩審終審制度”，設計了錯案審判監督制度、法官作為案件利害關系人申請或者強制回避制度，案件裁決“簡易制”與“合議制”相結合評議制度、重大疑難案件“審委會討論制度”等等。程序法如是規定，其目的就是盡最大可能為案件當事人的合法權益提供最充分最周到的保障渠道，實現法治社會司法裁判公平與正義的終極目標。
　　法官遴選制度確保了司法裁判能保證公正與廉潔。為了保證法官隊伍廉政高效，幾乎所有的國家都為法官職務晉升制定了極為嚴格的法律制度。2002年，我國確立了國家統一司法考試制度，2008年8月8日，修訂后的《國家司法考試實施辦法》正式施行。根據這一制度及相關規定，初任法官者必須通過國家統一司法考試。對法官的任命權以及職務的晉升權，統一由法官所在法院的當地同級人大來決定，非人大任免，不受其他任何組織或者個人控制。2009年開始，根據最高人民法院關于法官遴選制度規定，中級以上人民法院的法官人選，原則上也應當在下級人民法院中產生，以保證上級人民法院對下級人民法院業務監督成效顯著，確保司法裁判的最終結果經得起檢驗。
　　審判獨立的原則能保證法官行使職權時不受非法定機關之外的其他任何外界的干預。總的看來，行政權具有明顯的自上而下屬性，即行政下級對行政上級基本處于服從地位，非極特殊情況下，應無條件執行上級的指令。然而，“與此相反，司法權的典型特征之一就是具有獨立自主權。無論是司法機構還是司法官員，在從事司法裁判活動時都必須在證據采納、事實認定以及法律適用等方面保持獨立自主性，不受來自司法機構外部或內部的任何壓力和影響以及阻礙。”⑥法官審判案件的獨立性，既體現在法官審判案件不受法院系統之外的任何行政部門、黨政機關或者團體以及個人的干預，同時還表現為不受法院系統內的任何上級人民法院組織或者個人的干預。《中華人民共和國人民法院組織法》第四條規定：“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”；第十六條第二款規定：“下級人民法院的審判工作受上級人民法院監督”。
　　中國語境下亟待解決的三個問題
　　要達到司法權有效制約行政權之目的，我們應首先解決好以下三個問題：一、司法權（機關）必須享有獨立的物質財政保障。由于當前司法審判機關的財政權還掌握在同級行政部門手里，這顯然不利于司法裁判機關公正而不計后果地裁斷行政行為。二、應取消行政解釋權。1981年6月10日第五屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議》。其中第三條規定：“不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應用的問題，由國務院及主管部門進行解釋”。這一規定對于司法審判機關對行政部門的具體行為審查極為不利。因為既然行政機關可以對非審判或者檢察工作中的其他法律進行解釋，那么，行政機關完全可以為自己的具體行政行為進行合法辯護。三、應廢止政法委對公檢法統一領導和協調職能。由于司法裁判權要接受各級政法委的統一指導，導致司法裁判權的政治化、行政化功能更突出。且由于各級政法委的主要領導一般由行政首長擔任，進而導致司法權對行政權力的審查與監督職能的弱化。長此以往，司法權制約行政權只能是流于形式而無實質。（作者單位：棗莊學院團委）
　　
　　注釋
　　①⑤溫家寶：“在全國依法行政工作會議上的講話”，2010年8月27日。
　　②劉金國：“再論權力腐敗的法律制約”，《政法論壇》，2001年第4期。
　　③［美］博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，北京：中國政法大學出版社，1999年，第55頁。
　　④李步云，汪永清：《中國立法的基本理論和制度》，北京：中國法制出版社，1998年，第175頁。
　　⑥陳瑞華：“司法權的性質”，《法學研究》，2000年第9期。