城鄉基礎教育均等化的政府責任機制

　　【摘要】城鄉基礎教育均等化是人們對教育公平的基本要求。長期以來，我國在城鄉基礎教育供給上存在嚴重不均等現象。政府作為推進城鄉基礎教育均等化的責任主體，應在推進城鄉基礎教育均等化過程中強化投入責任，建立合理的經費分配機制；明確支出責任，界定事權范圍；同時要加強協調責任，整合城鄉區域內教育資源。
　　【關鍵詞】城鄉基礎教育 均等化 政府責任
　　
　　問題的提出
　　基本公共服務均等化是指政府通過制定相關基本公共服務最低標準，確保不同地區、城鄉、不同群體的公民享有機會均等、結果大體相等、具有自由選擇權的基本公共服務。城鄉基礎教育是城鄉基本公共服務中的重要內容，所謂城鄉基礎教育均等化是指基礎教育中的各級各類學校在辦學經費投入、學校布局、硬件設施、師資調配、辦學水平和教育質量等方面大體上處于一個比較均衡的狀態，與基礎教育的公共性、普及性、基礎性相適應，使每一位受教育者得以公正地擁有接受教育的機會。
　　隨著社會的發展以及經濟水平的提高，越來越多的農民迫切需要通過知識來改變命運，基礎教育均等化問題開始凸顯出來。一方面，基本完成普九任務以及城鄉全面實現義務教育免費的情況下，人們對于受教育的觀念已經開始發生了很大的變化，對于政府提供的教育有了更高的要求。不再僅僅滿足于就學權利得到保障，而是在基本實現了就學權利平等以后，對就學條件有了新的要求。另一方面，長期以來，受城鄉二元結構及“先重點，后一般”教育觀的影響，城鄉基礎教育在供給上嚴重不均。主要體現在辦學條件的教育經費、物質條件、師資條件等方面。以生均教育費用指標為例，財政對城市學校的支持力度要遠遠大于農村，2001年城市小學和初中的生均預算內經費均是農村的1.7倍，生均預算內公用經費則分別是農村的3.4倍和3.2倍；①從城鄉中小學教師的學歷情況來看，農村中小學與城鎮乃至全國平均水平都存在較大的差距：以小學為例，2007年，學歷為研究生和本科的教師，城鎮占全國的71.47%和69.81%，而農村僅為28.53%和30.19%，比城鎮低42.94%和39.62%；在專科以下（含專科）學歷的教師中，農村中小學比城鎮分別高出11.22%、50.34%和69.96%。②社會心理學研究表明，如果人們的期望值在不斷上升，而政府滿足其需求的能力卻在下降，這樣會直接影響政府的權威，甚至會動搖政治統治的合法性基礎。因為人們對心理期望值和實際能力之間差距的理解，即人們想得到和能得到之間差距的認識會使人們產生相對剝奪感，人們如何感知和認識他們的狀況和條件要比實際的狀況和條件更加重要，而感知和認識來自于人們和以前狀況的比較以及人們和其他集團成員的比較。可見，各級政府要提高執政能力，促進社會持續穩定發展，滿足人們對于教育公平的基本要求，必須明確其在基礎教育均等化中的責任。
　　政府是推進城鄉基礎教育均等化的責任主體
　　從基礎教育性質的角度看。薩繆爾遜在《公共支出的純理論》中給出了公共產品的嚴格定義：純粹的公共產品是指這樣的物品，即每個個人消費這種物品不會導致別人對該物品的消費的減少。純粹的公共產品有兩個基本特征：非排他性和非競爭性。據此，基礎教育具d56b9985a0caddb483f054f55cbde77a有明顯的強制性、社會性、公益性和公平性等特征，決定了在市場機制“市場管效率、政府管公平”的情況下，政府承擔相應的責任，是促進城鄉基礎教育均等化的基本前提。
　　從公民權利的角度看。基礎教育是全體社會成員享有的一項基本權利，其所對應的正是國家和政府的基本義務，是公民對政府的要求。《世界人權宣言》第二十六條第1款規定“人人享有受教育的權利”。同時認定受教育權是28項基本人權之受益權的重要方面。這種權利是個人對國家的要求，并且是積極要求即個人要求國家加以積極行為的權利，對這些權利國家不得消極無為，而必須積d56b9985a0caddb483f054f55cbde77a極地實現和加以保障，對此，國家有不可推卸的實施義務。對于廣大公民而言，基礎教育并不僅僅意味著適齡兒童家長及監護人的責任和義務，基礎教育首先是國家和政府的責任。采取各種有效措施確保城鄉適齡兒童入學接受大致均等的規定年限的基礎教育，是現代政府不容推辭的責任和義務。
　　從社會發展和民主政治的角度看。各個社會成員素質的平衡發展和總體提升是社會可持續發展的必要條件。維持社會的穩定，促進社會的和諧發展，實施科教興國戰略，變人口大國優勢為人力資源大國優勢，政府就必須在完成九年義務教育全面免費和普九任務的基礎上大力推進城鄉基礎教育的均等化。因而，政府有責任保證學校尤其是農村學校大量擴充設施，并提高效率，不只在名義上，而是在事實上減輕城鄉教育不平等的影響，使全國的青少年能享受同等的教育。布萊斯曾指出，現代民主政治建立在兩大基礎之上，授以選舉權者，使民有機會申其意思；授以知識者，使民有行使其權利之能力。沒有大眾的普及教育，沒有大致均等的教育機會保障教育公平的實現，就不可能有效地表達民意、對政府進行監督批評。而政府能否為城鄉公眾提供大致均等的基礎教育，也是判斷一個政府公正與否、民主與否的基本標準之一，對政府存在的合法性及政府的權威和公信力有直接的影響。
　　強化政府責任，推進城鄉基礎教育均等化的路徑選擇
　　強化投入責任，建立合理的經費分配機制。加大政府財政投入是實現城鄉基礎教育均等化的前提和基礎。法律明確了農村基礎教育經費保障的基本內容。修訂后的《義務教育法》第二條規定國家將基礎教育中的義務教育全面納入財政保障范圍，用公共財政支持義務教育發展，使義務教育今后有可靠的穩定的來源。同時規定農村基礎教育所需經費由各級人民政府根據國務院規定分項目按比例負擔，明確政府的責任，加大省級政府實施基礎教育的責任。這一點非常重要，比起在以縣為主的管理體制，政府可以在大范圍內更高的層次上統籌協調，有利于推進本地區基礎教育均等化。政府應當在實際工作中嚴格依照法律的規定，優化投入結構，按照事權和財權相統一的原則，進一步理順中央、省、縣的財政分配關系，確保教育財政撥款預算和決算都要達到法定增長要求；合理確定各級教育中政府的投入比例，突出重點領域和薄弱環節，加大對經濟欠發達地區、少數民族地區和提高教育質量的投入力度，推進城鄉基礎教育供給的均等化。在此基礎上，還應發揮政府撥款的導向作用，建立均等化的基礎教育經費分配機制，公開分配標準和程序，增強透明度。
　　明確支出責任，界定各級政府的事權范圍。各級政府應進一步調整財政支出結構，將教育支出列為財政支出的重點領域，保證教育財政撥款增幅明顯高于財政經費收入增長幅度。積極探索建立制度化、規范化的橫向財政轉移支付制度，要結合省內區域功能定位，建立受益者付費與補償機制，在利益補償的基礎上形成政府間橫向轉移支付關系；繼續完善對口支援、結對幫扶等合作形式，積極探索城鄉在新形勢下結對幫扶的新形式和內容。在此基礎上，還應根據公共需要的層次性和集權與分權的關系來劃分各級政府的事權，對于各級政府共有的職能，應在深入調查研究的基礎上，從立法的角度對各級政府的支出責任給予明確的界定，避免事權錯位和重疊現象。
　　加強協調責任，整合城鄉區域內教育資源。加強協調責任，是實現基礎教育均等化的關鍵。各級政府應積極發揮協調職能，重點考慮如何合理配置教育資源，縮小城鄉之間的辦學差距，加強對農村薄弱學校的改造。建議政府通過制定有效政策、采取合理措施，積極推動優質教育、教學資源向農村、基層流動。一方面，教育主管部門可以通過一些優惠政策鼓勵優秀畢業生和優秀教師到農村中小學任教、示教、支教，每年選派城鎮學校教師、行政人員到農村學校任教、擔任領導職務或掛職鍛煉，在此基礎上建立城鎮教師到農村學校輪崗、中心校教師到村小輪崗制度，以及要求城鎮學校教師晉升中高級專業技術職務必須有在農村學校任教一至兩年的經歷等。另一方面，教育主管部門還應創造條件，鼓勵、支持農村中小學的教師到優質學校跟班進修、交流學習。需要注意的是，當前農村中小學布局特點是規模小且分散，建議政府相關部門以農村中心集鎮為中心，實行撤、合、并、建等方式，把邊遠的農村中小學建成寄宿制學校。這樣做還可以讓那些父母長期在外打工的“留守學生”集中在學校學習和生活，以促進“留守學生”的健康成長。另外，各級政府還應當采取有效的策略整合社會各界力量，通過輿論宣傳、政策傾斜鼓勵，引導社會力量投資基礎教育。
　　基礎教育作為一種公共產品，應該由政府去平衡城鄉之間的差異。如何將公平、公正、均衡發展理念深入到各級政府領導的思想中，積極探索有效的機制及模式，保障城鄉公民都享有一定標準之上的基礎教育公共產品，并隨著經濟發展水平和財力水平的提高不斷提高均等化的底線，應成為理論界與實務界的研究熱點與關注焦點。（作者單位：黑龍江省牡丹江師范學院政法學院；本文系教育部人文社會科學研究一般項目“城鄉基礎教育均等化的動力機制與模式選擇”研究成果，項目編號：09YJC810038）
　　
　　注釋
　　①石紹賓：《基礎教育均等化供給研究》，北京：經濟科學出版社，2008年，第2～3頁。
　　②龐笑萌：“我國城鄉基礎教育供給的不均等及制度創新”，《首屆農林院校教育管理類研究生學術論壇論文集》，2009年。