尊重民權與改善民生:價值的依歸

　　
　　隨著中國經濟市場化改革的深化，以及社會的全面轉型，各種新興社會問題日益凸顯，對傳統的社會管理體制提出了嚴峻的現實挑戰。這迫切需要將社會體制改革提升到“主導性改革”的戰略高度，以“尊重民權和改善民生”為價值依歸，扎實推進社會建設和管理體制創新，將其作為促進行政體制改革甚至政治體制改革的通道和突破口。
　　
　　改革和創新社會管理體制成為當下“時髦”的熱議話題，社會建設、社會管理、和諧社會、改善民生等相關詞匯頻繁出現在黨的報告文件中。其實，早在2004年中共十六屆四中全會就提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”。十六屆六中全會從加強社會管理，維護社會穩定是構建社會主義和諧社會的必然要求的高度，明確指出“必須創新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平，健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，在服務中實施管理，在管理中體現服務”。十七大重點強調要加快推進以改善民生為重點的社會建設，“必須在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義”。2011年伊始，中央專門舉辦省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班，胡錦濤在開班式上發表重要講話，強調要扎扎實實提高社會管理科學化水平，建設中國特色社會主義社會管理體系。這一系列帶有“組合拳”色彩的認識、決定和行動，是在以市場化為導向的經濟改革深入推進，社會結構經歷復雜轉型，政治和行政生態發生深刻變動，以及民眾的思想觀念日益多樣化的背景下提出的，因此具有極強的現實針對性。
　　經濟市場化改革的社會變遷邏輯
　　隨著經濟市場化改革的深入，“社會結構、社會組織形式、社會利益格局發生深刻變化，社會建設和管理面臨諸多新課題”，在國家與市場逐步分化的進程中，國家與社會的關系也正發生著深刻嬗變，改革發展實踐正處在高風險的關鍵時期，社會利益關系更為復雜，轉型期的新矛盾新問題層出不窮。
　　其一，市場經濟的發展導致諸多民眾的利益來源日益依賴于市場和社會。隨著中國經濟市場化改革的逐步推進，計劃時代政治國家與經濟社會高度同構的體制正日趨解構，民眾的利益需求日益多元、利益實現方式日趨多樣，社會利益結構發生了深刻變動，新興利益群體涌現。根據國家統計局的數據，截至2008年，在城鎮就業人員中，有限責任公司達到2194萬人，股份有限公司840萬人，私營企業5124萬人，港澳臺商投資單位679萬人，外商投資單位943萬人，個體就業人員3609萬人；鄉村就業人員中，鄉鎮企業達到15451萬人，私營企業2780萬人，個體就業人員2167萬人。他們的利益來源往往與市場和社會存在緊密聯系，利益獲取方式主要依賴于商品交易為特征的市場運作，較少受到傳統計劃經濟“單位體制”利益分配機制的束縛，從而為其自發表達利益訴求，進行相對自主的公共參與活動提供了新的經濟基礎和利益動力。
　　其二，市場經濟運作中的契約協定、公平競爭和委托代理等理念逐漸向公共政治生活中滲透。改革開放之后，在中國市場經濟環境中逐步培育出了一批初具現代公民精神的新興群體，他們有著完全不同于傳統計劃體制下民眾的認知方式，對公共政策、政治意識形態、政府機構及其官員的評價標準和方式發生了重大變化，對于政治體系的構成與運作有著較現實和自主的審視能力，對公共問題的獨立判斷能力也正在提升之中，對黨政機關及其公務員的執政方式及績效有著更高的要求。
　　其三，現行政治體系和制度文本中的民主因素被逐漸激活。憲法中有關人民民主專政的國體及人民代表大會的政體之法理規定，長期以來由于受計劃體制的束縛，人們對其內在的根本性和決定性價值也只停留在表象上的形式化理解，公共權力系統被視為天然地代表廣大人民利益的政治機器，對國家和社會問題的關注也被限制在被動性的動員式政治參與的狹窄范圍之內。但今非昔比，越來越多的民眾開始主動尋求和挖掘現行體制內的民主活動空間，“擴大社會主義民主”、“建設社會主義法治國家”、“科學執政、民主執政、依法執政”、“構建社會主義和諧社會”等政治理念，逐漸為諸多民眾當作評價標的和交涉籌碼而經常被援引，以維護自身及其所代表群體的權益。訴諸法律也開始成為更多利益受損民眾的維權途徑，以政府部門及其官員為訴訟對象的“民告官”案件越來越多。
　　其四，市場化經營的報刊和網絡媒體啟迪了民眾的公共參與意識和民主法治觀念。市場化改革進程中，一些地方政府及其官員想通過傳統的“消息封鎖”、“信息屏蔽”手段，對侵犯公民權利的事件進行控制的行為往往難以奏效。諸多地方小報、雜志和網絡逐漸擁有了相對自主的經營權，其對不斷涌現的新問題和新事件的及時報道和持續關注，加之學者和公眾人士的深度評論以及民眾的積極參與，原本較為零散的特定個案被賦予影響力廣泛的公共事件，其普遍的社會意義得以彰顯、放大甚至歪曲，也往往成為促使有關制度漸進改革的動因。“孫志剛事件”、“躲貓貓事件”、“鄧玉嬌事件”、“上海釣魚執法事件”等成為公民權利意識覺醒和累積的具體典型案例。
　　其五，城市社區物業糾紛和業主維權事件增多，矛盾和沖突呈升級態勢。隨著住房商品化改革的推行，住房產權制度發生了深刻變化，住宅房產逐漸成為社區業主的一種私有財產形式，傳統計劃體制下的居民逐漸演變為擁有私有房產權的業主。對大多數業主而言，房產可能是傾其畢生精力甚至透支未來的核心利益，因此，業主有著較強烈的維護其權益的經濟動因，加之社區是家庭成員平常生活的主要場所，希望和爭取良好的居住環境也就成為居民的普遍心愿，謀求相應的社區自治權利亦為必然趨勢。但由于房地產市場發展的不完善、相關產權保護制度的缺失以及有關行政主管部門行政不作為、行政管理不善、行政干預失當等缺位、越位和錯位等原因，自20世紀90年代至今，業主、業主委員會、房地產開發商、物業管理公司、住宅行政主管部門之間，圍繞住宅區內各類物業形式及社區自治權，發生了諸多糾紛甚至沖突，一些地方業主與物業管理企業、房地產開發商、基層政府在有關社區管理問題上的紛爭和矛盾越演越烈，城市社區業主維權日漸成為一種不可小覷的社會現象和運動。
　　其六，各種社會組織和權益性組織大量涌現。根據民政部門的統計，截至2008年底，全國的社會組織已經達到41.4萬個，業務范圍涉及科技、教育、文化、衛生、勞動、民政、體育、環境保護、法律服務、社會中介服務、工傷服務、農村專業經濟等社會生活的各個領域，吸納社會各類人員就業475.8萬人。如果將一些事實上在運作但并未在政府登記的各類民間機構和權益性組織，中國的社會組織數量遠不止這些。
　　社會管理體制改革實踐中的觀念誤區
　　中國30余年來的改革歷程主要是以經濟市場化為主導的，國家的放權集中表現在經濟領域，與此相對應的是“寓行政和政治體制改革于經濟體制改革之中”。但在市場經濟深入發展的同時，基于現實利益分化而逐漸自發生長的現代社會，以及日漸增長的公民權利訴求，必然要求國家對于社會變遷也要予以必要的制度回應，現行體制正面臨嚴峻挑戰。
　　這一方面緣于經濟改革相對社會改革較為容易，因為經濟改革是以增益民眾的經濟利益而獲得普遍支持和逐步推進的，而社會領域改革必然涉及對于既有利益的再次分配，需要調整的是已經成型的社會利益格局，也就是說不得不影響甚至損害到一部分人的現實利益，而換取整體社會的公平正義；另一方面，社會管理體制改革實際上是以滿足民生需求和保護公民權利為核心的，必然與行政體制改革和政治體制改革發生邏輯關聯，需要切實的依法行政和民主政治的制度供應加以支撐，其難度不言而喻。
　　
　　因此，存在這樣的兩難選擇：一是在社會矛盾不斷凸顯、新問題層出不窮的現實社會境況下，社會管理體制改革不得不被動應對；二是國家向社會領域的放權，政治權力對于公民權利的回應，以及社會自治要求對現行行政和政治體制的挑戰，社會管理體制改革不能不慎重行事。于是，一些地方黨和政府難免在改革和創新社會管理體制的過程中，出現形形色色的觀念誤區和行為偏差。
　　一是認為社會管理就是社會控制。持此觀點的人一般是從維護現行政治和行政架構，強調社會穩定的初衷出發的，其本意無可厚非；但在現實中往往會演變為單純的政治警惕，對社會力量抱有幼稚的敵意，動輒就濫用政治和行政資源，采取控制的手段謀求社會的表面“穩定”與“和諧”，其典型特點就是認為“擺平就是水平、搞定就是穩定”的錯誤思維。如有的地方將“網格化管理”妖魔化，采取“人盯人”的人海戰術，添置了無數的攝像頭，這不但增加了政府成本，而且有可能侵犯公民權利。有的地方則號召和組織黨員和國家公職人員在社區亮身份、起作用、樹形象，以行政指令的方式要求他們擔任業主委員會主任、委員和樓棟長，并納入公務員考核指標體系，從而事實上用公權力吞噬了基層群眾自治空間。
　　二是認為社會管理就是政府管理。持此觀點的人一般將社會管理理解為只是政府的責任，往往會通過大包大攬的單挑方式進行社會管制，對于社會組織的作用認識不足，或對其懷有天然的不信任，利用和引導社會組織參與社會管理的能力不夠，常常將社會組織視為自己的下設部門，采取分配任務的方式要求民間組織承擔一些行政性事務，這不但不利于政府職能的轉變，而且遏制了民間組織的自主生長空間。如根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的相關規定，居民委員會本應是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，但由于傳統社區管理體制的束縛及行政權力的擴張，居民委員會還沒有達到可以獨立存在的自治程度，長期以來實際上扮演了基層政府的“腿”和“代理人”的角色，加之居民委員會的管理體制還比較落后，委員實行的是兼職化和非屬地化，因此居民委員會在發揮居民自治組織功能方面存在難以避免的缺陷，其應有的社會管理職能沒有得到充分的激活和開發。由于相關的產權保護和權益維護制度不夠健全，諸如業主委員會之類的各種權益性組織的生存環境堪憂。
　　三是認為社會管理就是危機管理。持此觀點的人往往將危機管理視為社會管理工作的全部，將中心工作放在如何應對具體的突發事件上，主要精力集中在危機處理的手段、方式和機制方面，習慣于“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，而忽視對于社會問題的深刻分析和社會管理內涵的全面理解。事實上，危機管理只是社會管理的部分選項，只有切實完善社會管理方式，創新社會管理體制，才能統籌協調各種利益關系，有效化解各種社會矛盾，從根本上減少社會沖突，保證社會安定有序，為社會全面建設提供可能。
　　改革和創新社會管理體制的理性選擇
　　可以說，隨著中國市場化改革的深入，由此引發的社會轉型和社會結構的嬗變，產生了一系列新的社會問題、矛盾與沖突，迫切需要通過深化社會管理體制改革來積極應對，但對于改什么，如何改，目前還存在深刻矛盾和極大爭議。
　　地方黨組織和政府究竟是以敢闖敢試、敢為天下先的改革精神，積極主動地引領群眾開創基層自治的新格局，真誠培育公民社會的成長；還是僅僅在現行體制機制內挖盡潛力，抱殘守缺地透支現行體制僅存的某些政治、經濟資源，不惜代價、不計成本地“花錢買太平”，以形式上的各種“創新”來替代體制機制的“改革”，是當下中國面對社會領域治理危機和變革困境的兩個完全不同的方向。
　　有各種跡象表明，在新一輪的社會管理體制改革中，是努力激活現行體制內在的民主基因，激勵廣大執政黨黨員和公職人員的政治責任感和社會使命感，自覺、主動去代表民眾，引領社會；還是簡單動用現行體制的行政手段，將公務員參與和掌控社會基層組織納入公務員績效考核、評估體系，以公權力擠占、吞噬基層群眾的自治空間，是很值得持續關注甚至擔憂的。
　　現代社會管理尤其強調對于公民權利的切實維護，要求秉持公平正義的原則，在理性正視社會問題、矛盾和風險的基礎上，科學研究其表現、特點和趨勢，通過優化社會結構和利益調處機制，發展民生事業和完善公共服務，充分發揮社會組織和各種社會力量的積極作用，合理配置、整合和增益社會資源，良性調節社會關系，以彌合分歧、化解矛盾、控制沖突、降低風險，實現社會和諧與進步的系統過程，其內蘊價值主要體現在十個方面：一是尊重公民權利。要求在社會管理的全過程充分重視公民基本的法律權利、政治權利和社會權利，依據憲法和法律保障公民廣泛參與公共生活和社會管理的權利。二是研判社會問題。對影響社會大部分成員的共同生活，引起社會關系失調，破壞社會正常秩序，妨礙社會協調發展的各種社會現象、問題、矛盾和風險進行深入系統的分析。三是優化社會結構。對社會利益階層結構、群體組合結構、社會組織結構、社區治理結構、生活方式結構等進行調適和優化。四是完善公共服務。要求建立服務型政府，及時滿足民眾不斷變化和增長的公共服務需求，為其提供優質的社會、經濟、政治、文化和安全方面的公共產品。五是發展社會事業。以增進社會公益為目的，大力發展公眾性、公用性、公益性的社會服務，如教育事業、醫療衛生、勞動就業、社會保障、文化事業、體育事業、社區建設等。六是培育社會組織。堅持放松管制與培育扶持同步、大力發展與監督管理并重、提升功能與發揮作用并舉，探索有利于提升社會組織功能的體制機制，使其在凝聚人心、化解矛盾、促進和諧上發揮積極作用，正確處理好政府、市場和社會三者之間的關系，促進社會組織有序和健康發展。七是規范社區自治。社區和諧是社會和諧的基礎，豐富社區自治形式是實現社會有效管理的重要內容，具體要以居民委員會和業主委員會為組織載體，切實保障居民的選舉權和被選舉權，擴大居民自主治理社區事務的范圍。八是強調多元共治。政府只是社會管理的主體之一，其應該善于與各類社會組織、新經濟組織、企業和公民，共同參與社會公共事務的合作治理。九是重視公平正義。健全公正的社會分配方式，加大對于社會弱勢群體的保護力度，建立覆蓋廣泛的社會保障機制，確保社會不同群體的權利公平、機會平等和分配正義。十是促進社會和諧。社會建設和管理的根本目的就是要構建民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。
　　隨著中國經濟市場化改革的深化，以及社會的全面轉型，各種新興社會問題日益凸顯，新舊矛盾交錯糾結，這對傳統的社會管理體制提出了嚴峻的現實挑戰，在一定程度上已經成為制約經濟可持續快速發展的重要障礙因素。因此迫切需要將社會體制改革提升到“主導性改革”的戰略高度，以“尊重民權和改善民生”為價值依歸，扎實推進社會建設和管理體制創新，將其作為鞏固經濟體制改革成果，推動新一輪經濟社會大發展，促進行政體制改革甚至政治體制改革的通道和突破口。
　　一是通過社會管理體制改革創新促進經濟發展成果惠及全體公民。緊緊圍繞經濟社會發展總體目標，堅持“推動科學發展、促進社會和諧、保障公平正義”的方針，推進社會管理體制創新，擴大公共服務范圍，凸顯政府的社會管理和公共服務職能，把以人為本、服務為先的理念貫穿于社會管理工作全過程，更好地滿足民眾的更多新期待。構建“普惠型”民生服務體系，從解決人民群眾關切的民生問題入手，加快建立惠及全體公民的社會福利保障和民生服務體系，真正實現學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。讓民眾共享改革發展成果，從源頭上化解社會矛盾，保障社會公平正義，推動建設和諧社會，激發全國人民熱情投入到新一輪的大發展過程中去。
　　二是通過社會管理體制改革創新實現政府職能轉變的實質性進展。以社會管理體制改革為切入點，積極推動行政管理體制改革，切實轉變政府職能，合理調整部門關系，明晰職責權限，精簡和整合基層行政機構，促進高效工作、運轉協調的行政管理組織體系的形成。秉承“以人為本”和“小政府、大社會”理念，重點厘清各個職能部門社會管理的職責關系，創設、組建和整合社會事務、社會預警、社會工作、社會政策、社會保障、社會制度、社會組織培育和監督、公共服務招投標等機構和職能，解決目前社會管理交叉多頭、管理缺位越位、專業性不強和能力較弱的問題；健全社會管理網絡，提高公共政策運作水平；建立社會服務機制和基本公共服務體系，促進公共服務均等化；廣泛征集社會公益項目，通過購買服務的方式，轉移給社會組織，改變公共服務提供方式，使政府從統包統攬的“全能政府”轉變為政社職能分離、社會管理職責更加明晰的“有限責任政府”和“服務型政府”。
　　三是通過社會管理體制改革創新推動基層民主法治的有序發展。社會領域改革是聯系經濟改革和政治改革的橋梁和紐帶，是市場經濟改革向民主政治改革的隱型通道，是寓政治體制改革于社會體制改革之中的改革謀略。以社會領域改革為突破口，通過創新社會管理體制機制，寓基層民主法治的具體改革步驟于社會體制改革之中，或許將是中國政治發展的特有路徑軌跡。因此，必須充分認識和準確把握當今中國社會已經和正在發生的深刻變動，從制度、程序及方式上創新執政方式，建立健全高效、靈活的民意表達和吸納機制，切實遵循“科學執政、民主執政、依法執政”的理念，“從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與”，通過多方參與和公開協商的公共治理機制解決現實中的矛盾和問題，充分挖掘現行體制的利益協調與政治整合功能，穩步推進政治體制改革，加強基層民主建設，提升執政黨和政府駕馭全局的協調能力及應對復雜局面的調控能力，有效應對社會變遷的現實挑戰，盡可能將民間社會的政治參與沖動納入到現行體制框架內來有序釋放，以從根本上加強黨的執政基礎，促進社會的長久穩定與和諧。（作者分別為深圳大學當代中國政治研究所所長、教授、博導；博士研究生）