基層社會管理和服務體系完善之策

　　
　　社會管理是通過政府主導、多方參與，規范社會行為、協調社會關系、解決社會問題、化解社會矛盾、維護社會秩序、促進社會和諧的活動。完善基層社會管理和服務體系，是加強和創新社會管理的重要內容。完善基層社會管理和服務體系的重點任務是：加強基層社會管理的基礎建設，強化城鄉社區自治組織的社會管理和服務功能，健全新型社區服務體系。
　　
　　胡錦濤總書記在“省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班”開班式上發表重要講話，提出要“進一步加強和完善基層社會管理和服務體系，把人力、財力、物力更多投到基層，努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎工作，強化城鄉社區自治和服務功能，健全新型社區管理和服務體制”。這是對完善基層社會管理和服務體系的明確要求，對于我們進一步加強基層社會管理與服務具有重要的指導意義。
　　完善基層社會管理和服務體系的重要性與緊迫性
　　社會管理是通過政府主導、多方參與，規范社會行為、協調社會關系、解決社會問題、化解社會矛盾、維護社會秩序、促進社會和諧的活動。加強我國社會管理，推進社會管理創新，迫切需要完善基層社會管理和服務體系。
　　第一，基層社會管理和服務體系是社會管理及其創新的基礎。我國社會建設和管理的重點在基層，只有打牢基層基礎，社會主義和諧社會這座大廈才能牢牢矗立。在我國，城市社區自治組織和農村村民自治組織是完善社會管理的最基礎環節，城鄉社區是社會的基本單元和重要細胞，社區管理和服務是促進社會和諧的重要基礎性工作，是加強和創新社會管理的重要內容和突破口。城鄉社區管理的成敗，關系到政府角色的有效轉變與公民社會的發展，關系到政治的穩定和社會的進步。基層社會管理和服務體系是我國社會管理體系與公共服務體系的重要組成部分。現代社會管理體系是由黨委、政府、社會組織、群團組織與企事業組織、基層自治組織、公眾在社會管理過程中形成的多元共治體系。通過完善基層社會管理和服務體系，推行參與式、合作式治理，可以為公民參與社會管理特別是社區管理創造便利條件。
　　第二，完善基層社會管理和服務體系，是解決各類社會矛盾與問題的迫切需要。當前，我國正處在社會轉型與改革發展的關鍵時期，影響社會穩定的各類矛盾不斷增多，城鄉社區因公共安全、土地征用、房屋拆遷、環境污染、物業管理、干群關系等問題引發的群體性事件呈持續多發態勢。我國的各類問題和社會矛盾，集中發生在基層特別是城鄉社區。城鄉社區是社會的細胞、前沿和縮影，是社會的基本單元。隨著經濟社會發展，越來越多的“單位人”加快向“社會人”、“社區人”轉變，大量非公有制企業、社會團體和民辦機構在街道社區落戶，離退休人員、失業人員、外來務工人員等大量涌入社區，社區日益成為各種利益關系的“交匯點”、各種社會矛盾的“聚焦點”、各種社會組織的“落腳點”、各種社會群體的“聚集點”、反映社情民意的“晴雨表”。城鄉社區是維護穩定的源頭，是整個社會和諧穩定的基石，把矛盾解決在基層，問題就不會積累起來。完善基層社會管理，把工作的著力點放在社區和基層，把各種社會矛盾和問題化解在基層社區，可以最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素，從而為整個社會和諧穩定和國家長治久安打牢堅實基礎。
　　第三，完善基層社會管理和服務體系，是改變社會管理薄弱狀況的迫切要求。綜合地看，我國社會管理的薄弱環節主要表現在基層。我國基層社會管理主體不健全，基層黨政組織社會管理職能有待提高，群眾組織、社區組織建設滯后，企事業單位社會管理責任不清，公民參與社會管理渠道不暢。城鄉社區還普遍面臨資源匱乏，配套支持難以滿足社區治理需要的問題。社會管理尚未實現全覆蓋，一些地方如城市商務樓宇、集體宿舍、城鄉家庭出租屋及城鄉結合部存在管理盲區。完善基層社會管理和服務體系，在基層構建一個橫向到邊、縱向到底的社會管理體系，可以消除社會管理的空白點和薄弱環節。
　　加強基層社會管理的基礎建設
　　完善基層社會管理和服務體系，首先要以城鄉社區為重點強化基層基礎建設，夯實社會管理的基礎。
　　第一，要加強基層組織基礎建設。理順政府與城鄉基層組織關系，努力提高居委會、村委會的基層社會管理與服務能力，增強基層自治功能。以加大投入為“助推器”，在人、財、物等各方面加大基層投入，努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎工作，保證有人做事、有錢辦事。提高居委會、村干部基本報酬，提高基層組織運轉經費保障水平，加快基層組織陣地建設。
　　第二，要加強基層資源基礎建設。整合基層社會管理資源，將政府各有關部門工作機構下設、工作力量下沉、工作重心下移，人、財、物向基層傾斜，創新服務方式，延伸服務觸角，使之真正貼近基層、服務群眾；將政府在人口、就業、社保、民政、衛生、文化等方面的社會管理和公共服務職能、服務資源覆蓋到社區，把政法、信訪、司法等與群眾關系密切的職能部門整合起來，聯合辦公；探索建立基層社會管理和公共服務綜合平臺，推進“一站式”服務，提高為社區居民提供公共服務的效率和水平，實現政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動。積極推動共青團、婦聯、工會、企業、社會組織等各種社會力量參與到基層社會管理和服務中來。創新治安管理與社區管理、市場管理、行業管理等有機結合的新模式。創新社區與企業的協調管理模式，形成社企同抓共治的社會管理新局面。構建學校、家庭、社會聯動工作機制。有效動員和整合各種群防群治力量，形成人人參與的群眾安全防范工作格局。從政策導向、力量配置、經費裝備等方面向基層傾斜，增強基層實力，充分發揮其第一道防線的作用。
　　第三，要加強基層網格基礎建設。推進基層社會管理的扁平化管理、網格化管理。扁平化管理是指將社會管理的層級壓縮到最小。網格化管理是指在管理區域內實行坐標分布，每一個人、每個居委會、每個街道都按照坐標的區域進行數字化管理，從軟硬件上加強社會管理。通過基層網格基礎建設，使各種社會力量和公眾紛紛參與到社會管理和服務中來。例如，北京市東城區將每個社區劃分為2到5個網格，整合配置網格的“七種力量”：網格管理員、網格助理員、網格警員、網格督導員、網格黨支部書記、網格司法工作者和網格消防員。又如浙江省舟山市積極構建“網格化管理、組團式服務”工作模式，把全市43個鄉鎮（街道）劃分為2464個管理服務網格，并通過雙向選擇的辦法，確定每個黨員聯系10戶～20戶普通群眾；以網格為單位，建立城鄉并舉、條塊聯動，專兼職結合、結構合理的網格服務團隊，并根據團隊成員的崗位職責、專業特長、年齡結構等因素，進行科學配置、優化組合，使服務團隊具備較全面的管理服務能力。
　　第四，要加強基層信息基礎建設。整合各類信息資源，搭建基層社會管理信息化服務平臺。加強以社區實有人口與實有房屋為重點的信息采集工作，做到小區不漏樓、樓棟不漏戶、戶不漏人，并將人口與房屋信息統一錄入社區公共信息平臺，實現與政府各部門的信息共享，使公安、計生、勞動、民政等部門都可以依托基礎信息庫，用信息化手段推進社會管理。例如，深圳市南山區桃源街道巧妙地將人口與地理信息系統運用到社會管理中，建立數字化信息處理平臺，該平臺的信息以航拍地圖為基點，結合計生IPS系統的人口管理信息與出租屋管理系統的編碼信息形成了一個完整的信息網絡體系；根據轄區內的居住人口狀況、出租屋套數、社區管理工作難易程度等情況將轄區劃分為113個網格，并設置了數字化“一格三員”，即1名社區工作站在編工作人員、1名綜合協管員、1個辦事處掛點科室，分別擔任網格管理員、網格協管員、網格督導員，作為街道社會管理的基礎。
　　
　　強化城鄉社會自治組織的社會管理與服務功能
　　完善基層社會管理和服務體系，重點是強化城鄉社會自治組織的社會管理和服務功能。改革開放以來，我國不斷加強城鄉社區自治組織建設，取得了長足的進展。2010年底，已在全國8.7萬個城市社區中建立了社區黨組織和居民委員會。在許多轄區人口較多、管理和服務任務較重的城市社區，建立了社區服務站（社區工作站、社會工作站）等專業服務機構，形成了社區黨組織、社區居委會和社區服務站“三位一體”的新型城市社區管理體制。在開展農村社區建設實驗工作的地方，也普遍成立了由社區黨組織和社區自治組織負責人牽頭的農村社區議事協商機構，形成了以社區黨組織為核心、社區自治組織為主體、社區社會組織為補充、駐區單位和農村居民廣泛參與的新型農村社區治理結構。但是，客觀地看，我國城鄉社會自治組織還存在著責任不清、社會管理與服務功能薄弱的突出問題，必須采取切實措施加以解決。
　　第一，調整管理模式，理順管理體制。科學界定和劃分市（縣、區）、街道（鄉、鎮）和城鄉社區的管理職責。進一步在人、財、物投入上向街道（鄉、鎮）傾斜，保障街道履行實施綜合管理、協調社區資源、指導自治組織、強化公共服務和維護社會穩定的職能。加強基層社區建設，不斷提高城鄉基層的社會自我管理水平，健全社區管理和服務機制。構建由基層政府、自治組織、居民群眾共同參與的社區治理格局，促進政府行政管理與基層自治有效銜接和良性互動。建立健全共青團、婦聯、殘聯、老年協會等群團組織在社區的機構，大力培育服務性、公益性、互助性社區社會組織，發揮其提供服務、反映訴求、規范行為的作用。
　　第二，加強城市社區自治組織建設，充分發揮其管理與服務功能。落實《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》，啟動《城市居民委員會組織法》修訂工作，擴大城市社區居民委員會直接選舉覆蓋面。加強城市居民委員會建設，強化城市社區區域性社會管理職能，發揮好社區內業主委員會、物業管理機構、專業合作組織、駐在社區的各類機構在社會管理中的積極作用。通過立法明確規定居委會在城鄉社會管理中的地位和作用，強化居委會的自治管理功能；明確居委會與社會工作者團體、業主委員會之間，以及居委會與其他城市管理部門之間的相互法律關系。如天津市在社區里大力推行居務公開，充分發揮居民代表大會、社區議事協調會、社區事務聽證會“三會”作用，讓居民廣泛參與社區事務，實行民主化管理。
　　第三，加強農村社區自治組織建設，強化社會管理與服務職能。貫徹新修訂的《村民委員會組織法》，深化村民自治實踐，確保部分省（區、市）村民委員會換屆選舉工作依法有序進行。制定《關于積極推進農村社區建設的指導意見》，深入開展農村社區建設示范創建活動。要加強村民自治組織建設，建立健全農村基層社會管理網絡。推動村民自治工作，堅持村級民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，健全以村委會、村民會議、村民代表會議、村務公開監督小組、村民理財小組為主體的村民自治體系，加強相互之間的協調配合。強化農村社區服務職能，如2008年以來，浙江率先全面實施農村社區建設，著力構筑公共服務基礎平臺，建設農村社區服務中心，組建農村社區工作者隊伍，提供就業、社會保障、社會救助、醫療衛生和計生等配套服務。
　　第四，健全城鄉社區社會管理體制。推進社區治理結構體制創新、社區服務和保障體制創新，健全社區考核評議機制，加大財政轉移支付力度，健全社區財力保障機制。在社區建設的主體上，推進基層群眾自治制度化、規范化、程序化，選齊配強農村村民小組長、城市居民小組長、樓院門棟長、村（居）民代表，形成村（居）委會及其下屬的委員會、村（居）民小組、村落、樓院、門棟上下貫通、左右聯動的城鄉基層群眾自治組織體系，改變傳統以“老、幼、殘、弱”為主要參與對象的情況。
　　健全新型社區服務體系
　　完善基層社會管理和服務體系，落腳點是健全新型社區服務體系，完善社區居民的公共服務體系。近年來，我國新型社區服務體系建設發展迅速，有力地滿足了城鄉居民的公共服務需求。2010年底，全國共建有城鎮社區服務設施18萬處，其中街道社區服務中心3928個、社區服務站50782個、社區衛生服務中心6456個、社區衛生服務站2.5萬個。但是，面對日益增長的社會公共服務需求，我國社區服務體系還存在著許多亟待解決的矛盾和問題，一是社會成員日益多元化與基層公共服務滯后的矛盾，隨著大量流動人口涌入城市社區，基層社會服務的對象在數量上明顯增多；二是城鄉居民需求日益多樣化與社會服務水平亟待提升的矛盾，城鄉居民公共服務需求的全面化與多樣化，對社區服務設施、內容、手段等提出了更高要求，而我國城鄉社區的服務資源依然嚴重短缺，一些農村社區服務設施基本還是空白，城鄉社區服務內容和服務項目亟待豐富，社區工作條件差、工作手段落后、工作人員待遇偏低等問題突出。
　　第一，健全城鄉社區服務體系。社區公共服務主要包括兩類，一是由政府直接供給的公共服務，由政府職能部門派出機構承擔；二是以購買服務的方式，通過民間組織提供的社區公共福利、居民生活服務等公共服務項目。從這兩類公共服務入手，完善覆蓋社區的公共服務體系，健全促進就業、社會保障、社會救助與福利工作、衛生和計劃生育、文化教育與體育服務、流動人口的管理和服務、社區安全等公共服務。同時，完善社區公共服務硬件設施體系，制定實施社區服務體系建設規劃和設施建設標準，加強城鄉社區服務設施建設。應將社區居民自治組織的活動、辦公場所納入公共服務設施規劃。加大政府對社區公共服務設施建設資金的投入并使其規范化、制度化；通過慈善捐贈等活動，籌集社區服務體系建設發展資金；鼓勵企業與社區建立共建機制，興建社區服務設施，開展社區服務。
　　第二，擴大城鄉社區服務覆蓋面。社區服務對象要從老年人、殘疾人、優撫對象等困難群體逐步擴展到全體社區居民。加強社區服務站點建設，不斷完善功能，實行集行政管理、社區事務、便民服務為一體的“一站式”社區服務體系，實現社區服務全覆蓋。尤其要對流動人口和特殊人群給予更大關注，建立健全流動人口服務管理工作網絡和公共服務體系，實現流動人口管理服務的全覆蓋，有效解決流動人口就業、居住、就醫、子女入學等問題。如江蘇省江陰市各鎮、開發區、辦事處均成立了外來人口管理服務中心，村（社區）、企業設置服務站，對外來人口在就學、勞動保障、計劃生育、司法調解等社會管理方面，實行“同城待遇”。
　　第三，整合城鄉社區服務資源，構筑城鄉社區公共服務平臺。整合各類資源，形成工作合力，是推進社區公共服務創新的關鍵。政府部門進入社區公共服務領域的主要有勞動就業、民政低保、治安、殘疾康復、計生衛生、城市管理等工作，要把各部門力量整合起來，形成工作合力，杜絕各自為政、條塊分割、重復投入現象。鼓勵發展有利于改善民生、提高公共服務水平的社會組織，支持興辦養老助殘、社區服務、教育培訓、醫療衛生、文化科技、法律援助等民辦非企業機構。通過政府購買服務、市場分擔風險、社區參與管理的辦法，實行社區內學校、美術館、體育館、文化宮、展覽館等可共享的公共設施在節假日、甚至全年向社區居民有序開放。整合社區服務，建立為居民服務的綜合平臺，以社區服務中心為載體，加強社區事務受理、社區衛生、社區文化服務中心功能建設，加快形成政府公共服務、居民志愿互助服務、市場提供服務相銜接的社區服務體系。社區就業服務、社會保障服務、救助服務、流動人口管理和服務可在社區事務受理服務中心辦理，具體承接政府行政部門依法延伸到社區的基本政務服務及有關公共服務。社區居民衛生和計劃生育服務可集中在社區衛生服務中心，以婦女、兒童、老年人、慢性病人、殘疾人、貧困居民為重點，為居民提供預防保健、健康教育、康復、計劃生育技術服務和一般常見病、多發病、慢性病的診療服務。
　　第四，整合城鄉社區服務的人力資源。壯大社區公共服務隊伍，對社區人力資源進行重新配置與規范整合，人員不足的社區要統一公開招聘。抓好社區志愿者與社會工作者兩支隊伍的建設。目前，全國社區志愿者組織已經達到28.9萬個，注冊的社區志愿者達到3100萬人。為更好適應社區服務發展的要求，要進一步擴大志愿服務范圍，完善社會工作者隊伍。加強社會工作崗位開發和民辦社會工作服務機構培育，進一步發揮專業社會工作人才在社會保障、殘疾人康復、精神病人關懷、心理咨詢、法律援助、社區矯正、社區禁毒等領域的重要作用。（作者為國家行政學院教授）