社會(huì)組織在社會(huì)管理中的建設(shè)路徑

　　
　　近些年我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展較快，但也突顯出其內(nèi)部資源能力不足、管理和監(jiān)督機(jī)制不完善等問(wèn)題。要讓社會(huì)組織健康發(fā)展并在社會(huì)管理中很好地發(fā)揮作用，需要通過(guò)法制和政策的手段，為社會(huì)組織的發(fā)展和在社會(huì)管理中發(fā)揮重要作用提供必要的條件：理順社會(huì)組織的體制機(jī)制；加強(qiáng)社會(huì)組織的能力建設(shè)；加強(qiáng)社會(huì)組織的管理體系建設(shè)。
　　
　　今年2月19日，胡錦濤總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專(zhuān)題研討班開(kāi)班式上發(fā)表的重要講話(huà)中指出，在社會(huì)管理中應(yīng)該引導(dǎo)各類(lèi)社會(huì)組織加強(qiáng)自身建設(shè)、增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)能力。根據(jù)這一原則，在當(dāng)前加強(qiáng)社會(huì)管理，推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新的行動(dòng)中，應(yīng)該高度重視社會(huì)組織在社會(huì)管理中的作用。而要達(dá)到這一要求，首先要分析當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織自身發(fā)展中存在的各種問(wèn)題，切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)組織自身的建設(shè)，并通過(guò)法制和政策的手段，為社會(huì)組織的發(fā)展和在社會(huì)管理中發(fā)揮重要作用提供必要的條件。
　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織有了較大的發(fā)展。根據(jù)民政部網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)①，截止到2009年底，全國(guó)共有社會(huì)組織43.1萬(wàn)個(gè)。這些社會(huì)組織業(yè)務(wù)范圍涉及科技、教育、文化、衛(wèi)生、勞動(dòng)、民政、體育、環(huán)境保護(hù)、法律服務(wù)、社會(huì)中介服務(wù)、工傷服務(wù)、農(nóng)村專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)等社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，吸納社會(huì)各類(lèi)人員就業(yè)544.7萬(wàn)人；形成固定資產(chǎn)1030.0億元；各類(lèi)費(fèi)用支出1094.7億元；社會(huì)組織增加值為493.1億元，占各類(lèi)民政管理單位增加值比重58%，占第三產(chǎn)業(yè)（服務(wù)業(yè)）增加值比重為0.345%。接收社會(huì)捐贈(zèng)440.7億元。這些數(shù)據(jù)一方面說(shuō)明我國(guó)社會(huì)組織已經(jīng)有了一定程度的發(fā)展，并且在各類(lèi)社會(huì)服務(wù)和社會(huì)管理事務(wù)中發(fā)揮了一定的作用，但從總體上看，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展中還存在很多不足和問(wèn)題。概括起來(lái)看，其主要問(wèn)題一方面是其內(nèi)部資源能力不足，另一方面是其管理和監(jiān)督機(jī)制不完善。具體來(lái)看，加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)一是要理順社會(huì)組織的體制機(jī)制，二是要加強(qiáng)社會(huì)組織的能力建設(shè)，三是要加強(qiáng)社會(huì)組織的管理體系建設(shè)。本文擬從這三個(gè)方面探討在現(xiàn)階段如何加強(qiáng)社會(huì)組織自身建設(shè)，以便在社會(huì)管理中發(fā)揮更大的作用。
　　加強(qiáng)社會(huì)組織的體制機(jī)制建設(shè)
　　建立社會(huì)組織基本體制和運(yùn)行機(jī)制是促進(jìn)社會(huì)組織穩(wěn)定發(fā)展和正常發(fā)揮作用的前提，也是對(duì)社會(huì)組織實(shí)施有效管理和監(jiān)督的前提。具體看，當(dāng)前加強(qiáng)我國(guó)社會(huì)組織體制機(jī)制建設(shè)重點(diǎn)有以下幾個(gè)方面的任務(wù)：
　　第一，應(yīng)該進(jìn)一步明確社會(huì)組織的法律地位和社會(huì)性質(zhì)。我國(guó)《憲法》對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、政府組織、經(jīng)濟(jì)組織等的法律地位都做了規(guī)定，但沒(méi)有對(duì)社會(huì)組織的法律地位做出規(guī)定。同時(shí)我國(guó)還沒(méi)有關(guān)于社會(huì)組織的專(zhuān)門(mén)法律。國(guó)務(wù)院頒布的關(guān)于社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)登記管理的三大條例主要是政府在對(duì)相關(guān)社會(huì)組織實(shí)施管理中的規(guī)范性文件，但其法律效力尚有不及，并且有些條款也比較過(guò)時(shí)，這種情況很不利于社會(huì)組織的發(fā)展和規(guī)范性運(yùn)行。因此，建議在《憲法》中增加對(duì)社會(huì)組織地位和基本制度的原則規(guī)定，并盡快研究制定《社會(huì)組織法》，以確立社會(huì)組織的法律地位和基本法律規(guī)范。
　　第二，應(yīng)該明確政府與社會(huì)組織的關(guān)系。在現(xiàn)有的體制下，社會(huì)組織與政府之間的關(guān)系不明確。一方面，社會(huì)組織應(yīng)該具有獨(dú)立的法人地位，即其不屬于政府機(jī)構(gòu)，不是政府的下屬機(jī)構(gòu)；但另一方面，在建立社會(huì)組織時(shí)又要求“掛靠”一定的政府機(jī)構(gòu)。這種制度的混亂對(duì)社會(huì)組織的建立、發(fā)展和管理都不利。改革開(kāi)放以后，我國(guó)理順了政府與企業(yè)的關(guān)系，這對(duì)我國(guó)企業(yè)的發(fā)展起到了相當(dāng)關(guān)鍵的作用。并且，“政企分開(kāi)”和企業(yè)獨(dú)立法人地位和獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的權(quán)利并沒(méi)有導(dǎo)致企業(yè)管理的混亂，反而大大促進(jìn)了企業(yè)效率的提高和企業(yè)管理水平的上升。“政企分開(kāi)”的改革經(jīng)驗(yàn)應(yīng)該運(yùn)用到政府與社會(huì)組織的關(guān)系規(guī)范上，切實(shí)實(shí)行“政社分開(kāi)”的改革和制度建設(shè)。應(yīng)該從制度上確立社會(huì)組織與政府組織在法律框架下的平等地位和相互合作、相互促進(jìn)、相互監(jiān)督的關(guān)系。
　　第三，應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化和優(yōu)化社會(huì)組織制度體系。健全的制度體系是社會(huì)組織規(guī)范化運(yùn)行的必要條件。當(dāng)社會(huì)組織的規(guī)模不大時(shí)，制度不嚴(yán)的情況對(duì)其運(yùn)行的影響還不大，有時(shí)還可能使社會(huì)組織的運(yùn)行和發(fā)展獲得更好的靈活性空間。但隨著社會(huì)組織數(shù)量的增多和規(guī)模的增大，制度不嚴(yán)情況對(duì)其自身發(fā)展和對(duì)社會(huì)的負(fù)面影響就會(huì)迅速突顯出來(lái)。制度不嚴(yán)不僅會(huì)使其內(nèi)部管理混亂，降低其運(yùn)行效率和社會(huì)效益，還可能導(dǎo)致其內(nèi)部矛盾沖突、與外部其他組織的矛盾沖突、社會(huì)功能的失常等問(wèn)題。嚴(yán)重時(shí)還可能使某些社會(huì)組織為腐敗和犯罪所利用，成為危害社會(huì)的組織。因此，要促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展并使其發(fā)揮更大的作用，首先要認(rèn)真研究社會(huì)組織的制度體系，包括社會(huì)組織的內(nèi)部制度體系和外部制度體系等。其內(nèi)部管理體系包括理事會(huì)（董事會(huì)）和監(jiān)事會(huì)制度、財(cái)務(wù)管理制度、人事管理制度、內(nèi)部機(jī)構(gòu)管理制度、項(xiàng)目管理制度、服務(wù)質(zhì)量及效益監(jiān)控制度等。外部管理制度包括政府管理制度（登記管理制度、年檢制度等）、審計(jì)管理制度、行業(yè)管理制度、社會(huì)監(jiān)督制度、社會(huì)評(píng)估制度等。強(qiáng)化和優(yōu)化社會(huì)組織的制度體系，關(guān)鍵是要根據(jù)各類(lèi)社會(huì)組織的性質(zhì)、特點(diǎn)和運(yùn)行方式，建立有針對(duì)性的制度體系，達(dá)到促進(jìn)其發(fā)展和規(guī)范其行為的目的。
　　第四，應(yīng)該明確社會(huì)組織在社會(huì)管理中的公益和非營(yíng)利性質(zhì)。社會(huì)組織的一個(gè)基本性質(zhì)是其公益和非營(yíng)利性。所謂公益性，是指其組織目標(biāo)是為了社會(huì)公共利益；所謂非營(yíng)利性，是指其目標(biāo)不是為了贏利，并且不按照營(yíng)利的方式運(yùn)行。非營(yíng)利性的特征可以從幾個(gè)方面體現(xiàn)：一是組織成立和運(yùn)行的目標(biāo)不是為了營(yíng)利，二是投入資金（或其他財(cái)物）者不能從其資金投入行為中獲利，三是組織運(yùn)行的收益（財(cái)務(wù)盈余）不能為內(nèi)部人員分配。非營(yíng)利性是社會(huì)組織與企業(yè)組織最大的不同，也是其目標(biāo)和運(yùn)行方式的最大特點(diǎn)之一。但是在我國(guó)對(duì)社會(huì)組織的現(xiàn)行制度體系中，非營(yíng)利性質(zhì)沒(méi)有得到充分的強(qiáng)調(diào)。例如，我國(guó)迄今為止在正式的法規(guī)中仍沒(méi)有采用“非營(yíng)利組織”的概念。現(xiàn)行采用的“非企業(yè)單位”概念在是否允許營(yíng)利以及如何處置利潤(rùn)等方面尚無(wú)明確的規(guī)定。由于在基本的制度上沒(méi)有明確規(guī)定，導(dǎo)致一些社會(huì)組織在此方面行為混亂。一些組織打著社會(huì)組織的旗號(hào)，通過(guò)社團(tuán)或民非登記，但實(shí)際上從事著營(yíng)利的活動(dòng)。政府的一些政策也存在混亂，有時(shí)候?yàn)榱宋耖g資本進(jìn)入社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域以降低政府的負(fù)擔(dān)，而公開(kāi)或暗中允許一些社會(huì)組織從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)。這些情況對(duì)社會(huì)組織的健康發(fā)展和在社會(huì)管理中發(fā)揮作用都是不利的。為此，應(yīng)該通過(guò)法律來(lái)確立“非營(yíng)利組織”的法律地位及必要的規(guī)范。不論是社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位或基金會(huì)，還是新型的“社會(huì)企業(yè)”，只要是按照社會(huì)組織登記成立的，都應(yīng)該嚴(yán)格遵守非營(yíng)利的原則。
　　加強(qiáng)社會(huì)組織的能力建設(shè)
　　調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織能力普遍不足，制約社會(huì)組織發(fā)展。因此，加強(qiáng)社會(huì)組織能力建設(shè)是推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展的重要條件，同時(shí)也是加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織管理的必要條件。
　　加強(qiáng)社會(huì)組織的資源能力建設(shè)。社會(huì)組織的資源能力包括調(diào)動(dòng)各種資源的能力，主要體現(xiàn)在調(diào)動(dòng)財(cái)力資源的能力。從全世界范圍看，社會(huì)組織（非政府組織）調(diào)動(dòng)資源的方式主要是政府資助、民間捐贈(zèng)以及一定的業(yè)務(wù)收入。調(diào)查表明，除了在過(guò)去制度內(nèi)建立的、并且目前仍依托政府或企業(yè)的組織（如工青婦殘，以及依托政府的專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)、聯(lián)合會(huì)等）以外，目前我國(guó)社會(huì)組織調(diào)動(dòng)資源的能力普遍比較弱，其原因一方面是獲得民間捐助的途徑和規(guī)模都比較小，另一方面是政府對(duì)社會(huì)組織的財(cái)政資助既少又不穩(wěn)定。因此，應(yīng)該通過(guò)制度化的方式加強(qiáng)社會(huì)組織資源能力建設(shè)。
　　
　　首先，應(yīng)該建立政府資助社會(huì)組織的制度。對(duì)那些具有社會(huì)公益性質(zhì)，實(shí)際上是在替政府承擔(dān)某種社會(huì)職能的社會(huì)組織，政府應(yīng)該將其納入財(cái)政支持的制度中，以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，使其能夠穩(wěn)定地獲得必要的財(cái)力資源。其具體方式可以是按年度固定撥款，也可以是按項(xiàng)目撥款。政府財(cái)政支持社會(huì)組織應(yīng)該成為一項(xiàng)穩(wěn)定的制度，長(zhǎng)期堅(jiān)持下去。其次，應(yīng)該進(jìn)一步推動(dòng)民間捐助，通過(guò)更大力度的優(yōu)惠支持和宣傳來(lái)促進(jìn)企業(yè)和個(gè)人對(duì)公益性的社會(huì)組織提供捐助。為此，應(yīng)該首先鼓勵(lì)作為資源中介的各類(lèi)基金會(huì)的發(fā)展。在我國(guó)未來(lái)的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中，不僅需要更多進(jìn)入世界500強(qiáng)的企業(yè)，也不僅僅需要建設(shè)世界一流的大學(xué)，而且也需要建立世界一流的基金會(huì)。如果我國(guó)能夠有一批像美國(guó)洛克菲勒基金會(huì)、福特基金會(huì)、比爾蓋茨基金會(huì)那樣強(qiáng)大的基金會(huì)，那么不僅我國(guó)的國(guó)內(nèi)公益事業(yè)會(huì)有很大的發(fā)展，而且我國(guó)的總體軟實(shí)力和國(guó)際影響也會(huì)強(qiáng)大得多。第三，積極探索在非營(yíng)利模式下的社會(huì)組織財(cái)務(wù)經(jīng)營(yíng)模式。應(yīng)該規(guī)范社會(huì)組織的經(jīng)營(yíng)行為，使其既能保持社會(huì)公益目標(biāo)，又能夠做到自我財(cái)務(wù)平衡。近年來(lái)國(guó)際上出現(xiàn)了“社會(huì)企業(yè)”的經(jīng)營(yíng)模式，提倡社會(huì)組織在保持社會(huì)公益目標(biāo)的基礎(chǔ)上，按照企業(yè)化的模式經(jīng)營(yíng)。我們應(yīng)該積極探索適合我國(guó)實(shí)際的“社會(huì)企業(yè)”模式，創(chuàng)新和發(fā)展社會(huì)組織新型體制和機(jī)制。
　　加強(qiáng)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才建設(shè)，提升社會(huì)組織的服務(wù)能力和治理能力。社會(huì)組織的服務(wù)能力和治理能力是社會(huì)組織能力的又一重要方面。這方面的主要要素是專(zhuān)業(yè)化水平和能力。社會(huì)組織中許多都是為社會(huì)提供專(zhuān)門(mén)化的社會(huì)服務(wù)。但是，我國(guó)迄今為止對(duì)社會(huì)組織的“產(chǎn)品質(zhì)量”（服務(wù)水平）和管理水平遠(yuǎn)不如企業(yè)。這種觀念應(yīng)該加以扭轉(zhuǎn)，應(yīng)該像重視企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量和公司治理水平一樣重視社會(huì)組織的服務(wù)水平和治理水平。與企業(yè)一樣，社會(huì)組織的服務(wù)水平在很大程度上取決于其人員的專(zhuān)業(yè)化水平、硬件設(shè)施和管理。因此，要加強(qiáng)社會(huì)組織的服務(wù)水平和治理水平，關(guān)鍵是要提升社會(huì)組織的人員素質(zhì)和建立現(xiàn)代社會(huì)組織管理體系。在提升社會(huì)組織人員素質(zhì)方面，應(yīng)該通過(guò)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才建設(shè)，在社會(huì)組織中建立專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者的崗位，并大量培養(yǎng)和使用專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者。
　　加強(qiáng)社會(huì)組織的管理體系建設(shè)
　　優(yōu)化社會(huì)組織管理的意義和目標(biāo)。社會(huì)組織的管理一直是社會(huì)組織發(fā)展中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。究其原因，一是政府、公眾和社會(huì)組織本身對(duì)其管理的重視程度不夠。對(duì)于社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，往往既沒(méi)有企業(yè)所面臨的很大的市場(chǎng)壓力，又沒(méi)有政府部門(mén)所面臨的來(lái)自公眾的監(jiān)督和壓力，因此改善管理和運(yùn)行效率的動(dòng)力往往不大。并且由于政府和公眾對(duì)社會(huì)組織的管理水平、運(yùn)行效率和服務(wù)效果及社會(huì)效益的要求也不是很高，因此往往會(huì)使社會(huì)組織優(yōu)化管理的動(dòng)機(jī)不足。另一方面，社會(huì)組織一般是從事社會(huì)服務(wù)和社會(huì)管理的，是“花錢(qián)”的，而不是“賺錢(qián)”的，其提供社會(huì)服務(wù)不以營(yíng)利為目的，往往很難對(duì)其投入產(chǎn)出關(guān)系做出比較精確的測(cè)量，客觀上難以測(cè)量其運(yùn)行效率，因此也就影響了社會(huì)組織優(yōu)化管理的動(dòng)機(jī)。
　　但是，管理和效率對(duì)于社會(huì)組織的發(fā)展具有相當(dāng)重要的意義。一方面，優(yōu)化管理和提高效率對(duì)于社會(huì)組織更加合理使用各種社會(huì)資源，在同樣投入的情況下產(chǎn)出更多更好的服務(wù)具有重要的意義；另一方面，優(yōu)化管理和提高效率會(huì)使社會(huì)組織具有更高的社會(huì)公信度，從而更加有利于社會(huì)組織獲得社會(huì)公共資源和社會(huì)公眾的支持；同時(shí)，優(yōu)化管理會(huì)使社會(huì)組織保持社會(huì)公益的目標(biāo)，防止其目標(biāo)和行為偏差，尤其是防止社會(huì)組織為各種腐敗和犯罪所侵蝕。
　　優(yōu)化社會(huì)組織管理的目標(biāo)主要包括：一是提高其運(yùn)行效率，二是提高其社會(huì)效益，三是促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展。在運(yùn)行效率方面，社會(huì)組織管理的目標(biāo)應(yīng)該與企業(yè)管理是一樣的，都是通過(guò)有效的管理去提高其運(yùn)行的投入產(chǎn)出比例。所不同的是，企業(yè)提高效率的目標(biāo)是更多地獲取利潤(rùn)，而社會(huì)組織提高效率的目標(biāo)是在節(jié)省公共資源的基礎(chǔ)上提供更多更好的社會(huì)服務(wù)。在社會(huì)效益方面，社會(huì)組織優(yōu)化管理的目標(biāo)是更好地保持其公益目標(biāo)，防止其目標(biāo)和行為的偏差。在促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展方面，可以通過(guò)優(yōu)化對(duì)社會(huì)組織的管理而為社會(huì)組織發(fā)展提供更好的制度條件和社會(huì)環(huán)境，尤其是獲得政府和社會(huì)公眾的重視與認(rèn)可，從而促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展。
　　當(dāng)前優(yōu)化我國(guó)社會(huì)組織管理的主要任務(wù)。優(yōu)化社會(huì)組織管理的核心是加強(qiáng)制度建設(shè)和優(yōu)化組織體系建設(shè)。主要內(nèi)容包括宏觀層面的法規(guī)建設(shè)、微觀層面的組織內(nèi)部規(guī)則體系建設(shè)以及在中觀層面的行業(yè)組織體系建設(shè)及其管理功能的發(fā)揮。同時(shí)，優(yōu)化社會(huì)組織管理的內(nèi)容還包括行業(yè)自律、組織自律、政府監(jiān)管以及社會(huì)監(jiān)管體制和機(jī)制建設(shè)。根據(jù)我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展現(xiàn)狀，當(dāng)前優(yōu)化社會(huì)組織管理的主要任務(wù)包括以下一些方面：
　　第一，改善和健全社會(huì)組織的登記管理制度。登記管理制度是政府對(duì)社會(huì)組織實(shí)施有效監(jiān)督管理的第一道門(mén)檻。其功能一是保證所有符合條件的社會(huì)組織都能夠通過(guò)正式的登記而成為一個(gè)被政府和社會(huì)認(rèn)可的組織，二是使所有社會(huì)組織都能夠進(jìn)入政府的監(jiān)管系統(tǒng)，受到政府管理部門(mén)和社會(huì)的監(jiān)管。因此，登記管理制度應(yīng)該具有促進(jìn)和規(guī)范社會(huì)組織發(fā)展的雙重功能。我國(guó)對(duì)社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)都分別建立了登記管理的條例，基本形成了比較健全的登記管理制度。經(jīng)過(guò)多年的運(yùn)行，這幾套登記管理制度總體運(yùn)行比較良好，但也還存在一些問(wèn)題，主要包括：一是實(shí)際的登記程序比較復(fù)雜，等待的時(shí)間較長(zhǎng)。二是有些規(guī)定比較僵化，不太符合實(shí)際情況。例如，要求社會(huì)團(tuán)體和民營(yíng)非企業(yè)單位都要有“業(yè)務(wù)主管單位”的同意。這一條對(duì)許多社會(huì)組織的設(shè)立起到了限制性的作用。隨著社會(huì)活動(dòng)的日益多樣化和復(fù)雜化，一些擬新設(shè)立的社會(huì)組織可能找不到合適的政府部門(mén)作為其業(yè)務(wù)主管單位。并且在實(shí)際操作中，一些政府機(jī)構(gòu)因各種原因而不愿意擔(dān)當(dāng)社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位，導(dǎo)致不少擬設(shè)立的社會(huì)組織因?yàn)殡y以找到合適的業(yè)務(wù)主管單位而無(wú)法正常登記。另外，有關(guān)條款不允許社會(huì)團(tuán)體設(shè)立跨地區(qū)的分支機(jī)構(gòu)，對(duì)社會(huì)團(tuán)體的跨地區(qū)發(fā)展設(shè)立了限制，不利于社會(huì)團(tuán)體的發(fā)展。此外，對(duì)三大類(lèi)社會(huì)組織的登記管理制度總體上看都還比較粗糙，尤其是對(duì)登記成立以后的制度性規(guī)范體系還比較欠缺。由于以上不足，導(dǎo)致在實(shí)踐中社會(huì)組織的登記成立比較困難，而成立以后的社會(huì)組織的管理又缺少系統(tǒng)化的政府規(guī)范和社會(huì)性規(guī)范。
　　為此，筆者建議應(yīng)進(jìn)一步改革和優(yōu)化對(duì)社會(huì)組織的登記管理制度。首先，應(yīng)該進(jìn)一步完善政府對(duì)各類(lèi)社會(huì)組織的管理制度，其中重點(diǎn)是完善對(duì)成立以后的社會(huì)組織各個(gè)方面行為的制度規(guī)范，如社會(huì)組織的內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)范、社會(huì)組織的財(cái)務(wù)管理制度、社會(huì)組織的人事管理制度、對(duì)社會(huì)組織的政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管制度等。其次，修改對(duì)社會(huì)組織的“業(yè)務(wù)主管單位”的規(guī)定，進(jìn)一步明確哪些機(jī)構(gòu)可以作為業(yè)務(wù)主管單位。對(duì)于一時(shí)找不到業(yè)務(wù)主管單位的社會(huì)組織，登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)該積極協(xié)助其聯(lián)系合適的業(yè)務(wù)主管單位；對(duì)于一些業(yè)務(wù)活動(dòng)比較新、確實(shí)沒(méi)有合適的機(jī)構(gòu)可以作為其業(yè)務(wù)主管單位的，應(yīng)該由登記管理機(jī)關(guān)代管。第三，應(yīng)該進(jìn)一步明確登記管理機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)組織管理的職責(zé)和權(quán)利，細(xì)化其責(zé)任權(quán)利的具體內(nèi)容和邊界，既防止其因在責(zé)權(quán)上的不作為而導(dǎo)致的管理疏忽，也防止其越權(quán)行政而導(dǎo)致對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的不利影響。尤其是應(yīng)防止登記管理機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)主管單位因不愿意承擔(dān)管理職責(zé)而故意給本來(lái)符合條件的社會(huì)組織不予登記或拖延登記。
　　第二，健全社會(huì)組織的行業(yè)管理體系。行業(yè)管理是政府和社會(huì)對(duì)社會(huì)組織實(shí)施有效管理的重要方面。目前的行業(yè)管理主要分為政府業(yè)務(wù)主管單位的管理和行業(yè)協(xié)會(huì)的管理兩種。相比之下，行業(yè)協(xié)會(huì)管理更加直接，更能體現(xiàn)社會(huì)組織自主管理的精神。因此，應(yīng)該進(jìn)一步完善行業(yè)協(xié)會(huì)，增強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)的功能，讓行業(yè)協(xié)會(huì)在對(duì)社會(huì)組織實(shí)施管理中發(fā)揮更大的作用。政府主管部門(mén)可以更加集中于法規(guī)和政策的制定，以及監(jiān)督法規(guī)和政策的執(zhí)行等宏觀管理，而將具體的業(yè)務(wù)管理職能轉(zhuǎn)交給行業(yè)協(xié)會(huì)。同時(shí)，政府應(yīng)該積極支持行業(yè)協(xié)會(huì)的服務(wù)和管理工作，使之真正成為既具有管理權(quán)利，又具有管理能力的機(jī)構(gòu)。對(duì)于暫時(shí)沒(méi)有行業(yè)協(xié)會(huì)的社會(huì)組織，可以由相關(guān)政府業(yè)務(wù)主管單位或登記管理機(jī)構(gòu)代管。
　　
　　第三，健全社會(huì)組織的內(nèi)部管理制度并加強(qiáng)其內(nèi)部管理能力。健全的內(nèi)部管理制度和管理能力是社會(huì)組織實(shí)施有效管理的重要保障。政府登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位和行業(yè)協(xié)會(huì)組織應(yīng)該監(jiān)督各類(lèi)社會(huì)組織制定完善的內(nèi)部管理制度，幫助社會(huì)組織建立有效的內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)，并幫助和監(jiān)督社會(huì)組織有效地實(shí)施內(nèi)部管理。其內(nèi)部管理制度應(yīng)該包括組織制度（組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立、領(lǐng)導(dǎo)人的選拔和任命、各級(jí)負(fù)責(zé)人的職責(zé)和權(quán)力等）、財(cái)務(wù)制度（經(jīng)費(fèi)籌集和經(jīng)費(fèi)使用等方面的具體規(guī)定）、人事管理制度（崗位設(shè)置、人員招聘、勞動(dòng)合同、薪酬制度、晉升制度、獎(jiǎng)懲制度等）、設(shè)備管理及使用制度、業(yè)務(wù)活動(dòng)的規(guī)范制度（活動(dòng)內(nèi)容、形式、活動(dòng)的技術(shù)規(guī)范、質(zhì)量監(jiān)督等）、內(nèi)部統(tǒng)計(jì)制度以及其他各種制度。重要的是，社會(huì)組織屬于公共性的組織，其內(nèi)部管理的制度體系應(yīng)該公開(kāi)透明，既接受內(nèi)部員工的監(jiān)督，也接受政府登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位和行業(yè)協(xié)會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)督，以及社會(huì)公眾的監(jiān)督。此外，應(yīng)該重視社會(huì)組織內(nèi)部管理能力的培養(yǎng)和提升。一是重視培養(yǎng)合格的社會(huì)組織管理人才，政府登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位和行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)設(shè)立社會(huì)組織管理人員的基本資格標(biāo)準(zhǔn)，并組織對(duì)管理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)；二是要求社會(huì)組織加強(qiáng)管理的硬件設(shè)施建設(shè)，尤其是對(duì)較大型的社會(huì)組織，應(yīng)該有與其管理業(yè)務(wù)相適應(yīng)的信息平臺(tái)和其他管理硬件設(shè)施。
　　第四，加強(qiáng)和優(yōu)化對(duì)社會(huì)組織的政府監(jiān)管。政府監(jiān)管是從宏觀上保障社會(huì)組織規(guī)范化運(yùn)行的重要方式。目前的政府監(jiān)管由登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位共同擔(dān)當(dāng)。但是登記管理機(jī)關(guān)的能力有限，往往難以對(duì)眾多的社會(huì)組織實(shí)施有效的監(jiān)管；一些業(yè)務(wù)主管單位將對(duì)其所管轄的社會(huì)組織的管理看成是“份外的”工作而疏忽監(jiān)管，或者由于社會(huì)組織與業(yè)務(wù)主管單位在人事、財(cái)務(wù)等方面沒(méi)有直接的隸屬關(guān)系，因而導(dǎo)致后者難以對(duì)前者實(shí)行有效的監(jiān)管。為此，應(yīng)該加強(qiáng)和優(yōu)化政府對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管體制。首先，政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)該轉(zhuǎn)變對(duì)社會(huì)組織“重登記管理、輕運(yùn)行監(jiān)管”的做法，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織運(yùn)行的監(jiān)管。其次，建議對(duì)政府監(jiān)管體制實(shí)行改革。將政府對(duì)社會(huì)組織運(yùn)行的監(jiān)管分為“業(yè)務(wù)活動(dòng)監(jiān)管”和“遵守法規(guī)行為監(jiān)管”兩大類(lèi)。前者仍由業(yè)務(wù)主管單位分別實(shí)施，后者由登記管理機(jī)關(guān)統(tǒng)一實(shí)施。對(duì)社會(huì)組織的遵守法規(guī)行為采取統(tǒng)一的監(jiān)管體制，既有利于強(qiáng)化政府部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任，又有利于實(shí)施更加專(zhuān)業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)管機(jī)制，能收到更好的監(jiān)管效果。此外，在對(duì)社會(huì)組織遵守法規(guī)行為的監(jiān)管中，登記管理機(jī)關(guān)可通過(guò)強(qiáng)化年報(bào)管理制度、隨機(jī)抽查、舉報(bào)檢查等方式對(duì)社會(huì)組織遵守法規(guī)的行為實(shí)施有效監(jiān)管。
　　第五，建立社會(huì)組織的社會(huì)化監(jiān)管體制。社會(huì)化的監(jiān)管體制是實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織有效監(jiān)管的又一重要途徑，其核心理念是將社會(huì)組織的各種制度和活動(dòng)暴露在社會(huì)公眾的監(jiān)督之中，實(shí)現(xiàn)專(zhuān)門(mén)化和公眾化相結(jié)合的社會(huì)監(jiān)管。其具體的制度可以包括：首先，應(yīng)該強(qiáng)化社會(huì)組織的理事會(huì)制度，要求所有的社會(huì)組織，尤其是較大型的社會(huì)組織，都應(yīng)該建立理事會(huì)。目前我國(guó)的法規(guī)中還沒(méi)有對(duì)社會(huì)團(tuán)體和民營(yíng)非企業(yè)單位的理事會(huì)制度做出規(guī)定。社會(huì)團(tuán)體一般都設(shè)立了理事會(huì)，但在民營(yíng)非企業(yè)單位中設(shè)立理事會(huì)的還不多，應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)團(tuán)體和民營(yíng)非企業(yè)單位的理事會(huì)制度。組織的財(cái)務(wù)、人事和業(yè)務(wù)活動(dòng)等方面的重大事務(wù)應(yīng)該向理事會(huì)報(bào)告并得到理事會(huì)的批準(zhǔn)。理事會(huì)應(yīng)該有較廣泛的代表性和監(jiān)管能力，應(yīng)該有社會(huì)組織的管理者、外部專(zhuān)家、捐資者、社區(qū)、行業(yè)等各方的代表參加，并應(yīng)該有定期換屆。理事會(huì)的外部成員應(yīng)達(dá)到至少2/3的比例，并且應(yīng)該是志愿者，不應(yīng)該在該社會(huì)組織中領(lǐng)取薪酬或獲得其他好處。其次，應(yīng)該建立社會(huì)組織捐資者監(jiān)督的機(jī)制，要求所有的社會(huì)組織都應(yīng)該向捐資者報(bào)告資金使用情況和收效以及與捐資有關(guān)的各種業(yè)務(wù)活動(dòng)情況。捐資者有權(quán)查詢(xún)資金使用情況。第三，應(yīng)該建立服務(wù)對(duì)象監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)服務(wù)對(duì)象去監(jiān)管社會(huì)組織的活動(dòng)。社會(huì)組織的服務(wù)對(duì)象包括社會(huì)團(tuán)體的普通成員以及民營(yíng)非企業(yè)單位的服務(wù)接受者等。服務(wù)對(duì)象有權(quán)對(duì)社會(huì)組織的活動(dòng)內(nèi)容、服務(wù)方式、資金使用情況、社會(huì)效益以及社會(huì)組織的活動(dòng)在遵守法規(guī)、社會(huì)道德、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)、非營(yíng)利原則等方面的情況做出評(píng)價(jià)，并對(duì)違規(guī)或其他不妥當(dāng)行為提出批評(píng)或舉報(bào)。此外，還應(yīng)該建立對(duì)社會(huì)組織的社區(qū)監(jiān)管機(jī)制。由社會(huì)組織及其分支機(jī)構(gòu)所在的社區(qū)承擔(dān)一定的監(jiān)督職能，要求社區(qū)組織對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織既提供服務(wù)，也做出監(jiān)督。最后，應(yīng)該強(qiáng)化社會(huì)組織的年報(bào)制度。一方面應(yīng)該對(duì)社會(huì)組織的年報(bào)內(nèi)容做出更高的要求和規(guī)范，使年報(bào)能夠更好地反映出社會(huì)組織活動(dòng)的全貌和重點(diǎn)，尤其是對(duì)其財(cái)務(wù)（包括活動(dòng)收支、捐贈(zèng)和財(cái)務(wù)管理等情況）、主要活動(dòng)、機(jī)構(gòu)及人員變動(dòng)、主要制度及其變動(dòng)以及服務(wù)效果等方面的內(nèi)容應(yīng)該有詳細(xì)的報(bào)告；另一方面應(yīng)該要求社會(huì)組織將其年報(bào)不僅提交給有關(guān)的管理機(jī)構(gòu)，而且還應(yīng)該以適當(dāng)?shù)姆绞较蛏鐣?huì)公布，以接受公眾的監(jiān)督。
　　進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府對(duì)發(fā)展社會(huì)組織的態(tài)度和觀念
　　從“擔(dān)心—限制”到“推動(dòng)發(fā)展”的觀念及行為轉(zhuǎn)變。客觀上說(shuō)，發(fā)展社會(huì)組織是一個(gè)復(fù)雜的事務(wù)，既有正功能，也可能存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。由于社會(huì)組織在我國(guó)仍屬比較新的事物，人們對(duì)社會(huì)組織運(yùn)行機(jī)理和后果等方面的認(rèn)識(shí)還不是特別清楚，因此對(duì)發(fā)展社會(huì)組織存在一定的擔(dān)心是可以理解的。但是，不能僅因?yàn)榇嬖谥恍?dān)心就限制社會(huì)組織的發(fā)展，而是應(yīng)該積極地研究社會(huì)組織發(fā)展和運(yùn)行的規(guī)律，加強(qiáng)和優(yōu)化管理，以便更好地發(fā)揮和利用其積極的正功能，避免和減少其可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)，在推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展中不斷加深對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)，并且在推動(dòng)其發(fā)展中不斷優(yōu)化對(duì)其的管理。
　　從“沖突—對(duì)抗”到“分工合作”的認(rèn)識(shí)更新。過(guò)去有一種源于西方學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)，認(rèn)為社會(huì)組織（非政府組織）與國(guó)家更多地處于對(duì)抗關(guān)系中，是抗衡國(guó)家權(quán)力、防止過(guò)分集中的國(guó)家權(quán)力侵害民眾權(quán)利的手段。這種觀點(diǎn)是否正確在此暫不做評(píng)論，但至少在當(dāng)前的我國(guó)，不應(yīng)該將社會(huì)組織看成為抗衡國(guó)家權(quán)力的力量，而應(yīng)該將其當(dāng)成國(guó)家發(fā)揮社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)功能的重要方式。各級(jí)政府，尤其是基層政府應(yīng)該將社會(huì)組織看成是伙伴關(guān)系，是協(xié)助政府完成各項(xiàng)任務(wù)的合作者。政府與社會(huì)組織之間應(yīng)該是分工合作關(guān)系，共同完成社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的任務(wù)。應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到，離開(kāi)了大量的社會(huì)組織，政府將難以在社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。只有政府真正樹(shù)立起將社會(huì)組織看成合作者的態(tài)度，以積極的態(tài)度去推動(dòng)和幫助其發(fā)展，社會(huì)組織才會(huì)真正地成為合作者。否則，社會(huì)組織難以良性發(fā)展，一些社會(huì)組織還可能與政府處于對(duì)立狀態(tài)，甚至為外部敵對(duì)勢(shì)力所利用。
　　從工具性的利用到實(shí)質(zhì)性的推動(dòng)。改革開(kāi)放以后，我國(guó)最初對(duì)社會(huì)組織采用一種工具性利用態(tài)度，即在企業(yè)社會(huì)服務(wù)功能弱化和政府不再情愿全面承擔(dān)福利供應(yīng)責(zé)任的情況下，在“社會(huì)福利社會(huì)化”的改革口號(hào)下，利用社會(huì)組織去彌補(bǔ)政府和企業(yè)在社會(huì)服務(wù)方面留下的空缺。在這種政策傾向下，政府允許并鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展的動(dòng)機(jī)主要是希望利用社會(huì)組織提供更多的社會(huì)服務(wù)，而沒(méi)有全面地考慮如何通過(guò)穩(wěn)定的制度和政策去支持社會(huì)組織的穩(wěn)定發(fā)展，并使之成為我國(guó)社會(huì)的正式建制。尤其是迄今為止還沒(méi)有相關(guān)的法律明確社會(huì)組織的法律地位，也沒(méi)有完整的政策去保障社會(huì)組織獲得公共資金的支持。在這種情況下，許多社會(huì)組織都處于功能不健全、發(fā)展方向不明、運(yùn)行機(jī)制商業(yè)化的狀況，社會(huì)組織難以成為一種穩(wěn)定的社會(huì)建制，也很難承擔(dān)起在社會(huì)管理和公共服務(wù)中的職能。因此，政府必須轉(zhuǎn)變對(duì)其功能性利用的態(tài)度，應(yīng)該切實(shí)認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織的長(zhǎng)期重要性，從法律法規(guī)確立社會(huì)組織的地位，并且通過(guò)長(zhǎng)期穩(wěn)定的政策而實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展。
　　從“放任自流”、“消極管理”到“積極管理”的態(tài)度轉(zhuǎn)變。由于社會(huì)組織在我國(guó)發(fā)展的時(shí)間還不長(zhǎng)，相關(guān)制度不夠規(guī)范，社會(huì)組織本身的資源能力也比較弱。從法規(guī)角度看，除了在登記管理、年檢等環(huán)節(jié)有明確規(guī)定外，其他方面的管理體制和具體制度都不夠有效。迄今為止，社會(huì)組織的內(nèi)部管理制度、行業(yè)管理制度、社會(huì)監(jiān)管制度和政府日常監(jiān)管制度都不夠健全，或根本沒(méi)有建立起來(lái)。雖然建立了掛靠管理的制度，但由于沒(méi)有具體有效的管理手段，掛靠管理的實(shí)施難度較大，常常流于形式。在缺乏有效管理的情況下，政府部門(mén)和掛靠管理機(jī)關(guān)為了防止社會(huì)組織“出事”，往往會(huì)采用消極管理的做法，即給社會(huì)組織的建立設(shè)置人為的障礙，甚至是設(shè)立法規(guī)以外的門(mén)檻，通過(guò)控制社會(huì)組織數(shù)量的方式來(lái)防止社會(huì)組織不規(guī)范的行為。這種消極管理的做法事實(shí)上是不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)，應(yīng)該及時(shí)糾正。正確的觀念和做法是，應(yīng)該清楚地認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織對(duì)我國(guó)社會(huì)發(fā)展、尤其是社會(huì)管理的重要性，并同時(shí)認(rèn)識(shí)到對(duì)社會(huì)組織加強(qiáng)管理的重要性，在此基礎(chǔ)上樹(shù)立“積極管理”的觀念，并探索具體的實(shí)現(xiàn)方式。具體看，應(yīng)該對(duì)社會(huì)組織的建立和發(fā)展持更加積極的態(tài)度，認(rèn)真清理所有不符合法規(guī)的對(duì)社會(huì)組織成立的限制，依法批準(zhǔn)建立所有符合條件的社會(huì)組織，并在促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展和有利于其發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上，建立有效的內(nèi)部管理和外部監(jiān)管制度體系，使社會(huì)組織既能有寬松的建立、運(yùn)行和發(fā)展的環(huán)境，又能有嚴(yán)格的管理和監(jiān)管，以便既能使其充分發(fā)揮作用，又能規(guī)避其不規(guī)范的行為。（作者為南開(kāi)大學(xué)社會(huì)工作與社會(huì)政策系教授）
　　
　　注釋
　　①“2009年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告”，民政部門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，2010年6月10日。