社會管理體制如何適應“虛擬社會”

　　
　　網絡時代的信息網絡技術提高了政府在社會管理中的技術含量，給社會管理創新帶來了機遇，政府應當充分利用網絡技術在收集民愿、統一受理、網格化管理、信息共享、網上服務、社會監管等方面的功能優勢，創新與優化社會管理體制，同時也要注意運用法律手段促進虛擬社會的有序發展。
　　
　　在深化改革開放、加快經濟發展方式轉變的背景下，社會矛盾與社會問題的凸顯暴露出社會管理領域的一些“病癥”。因此，需要在現有體制框架與基本制度規范不發生根本性調整的前提下，運用新理念、新技術、新方法健全與優化社會管理體制，實現社會管理的目標。信息網絡技術提高了政府在社會管理中的技術含量，在許多領域實現了電子化，適應了現代社會的公共事務日益復雜化且要求迅速反應的需要，為社會管理體制的優化與創新帶來了機遇。
　　主動聽取網絡“民愿”
　　許多民生訴求、反腐維權的呼聲來自于互聯網等新興媒介，如果政府不能將信息的觸角延伸出去，不僅不能及時、充分地把握網絡上反映的社情民意，而且由此引發的矛盾與問題會成為影響社會和諧穩定的風險源。政府應當樹立網絡時代的情報信息意識，把網絡輿情作為聽民聲、察民意的重要渠道，保持對網上輿論及事態發展的洞察力，為后續的決策與管理工作提供可資借鑒的輔助依據。據中國人民大學輿論研究所的研究：來自網民的發帖進而成為社會關注的重大“議程”的比例已經占到2009年全年中國網絡熱點事件的三分之一。①為了及時把握網絡熱點事件、引導網民的有序政治參與、化解官民矛盾，探索建立親民、公開、法治、高效的網絡民意收集與處置系統，已經成為世界許多國家社會管理創新的方向。
　　首先，政府應當主動到網民中去聽取“民愿”。哪里網民多，政府就應當到哪里去聽取“民愿”。社會熱門網站對網民的吸引力通常都要大大超過官方網站。有關政府部門可以主動尋求與商業網站、社交網絡平臺的合作。例如，實現民意調查的“外掛”，以吸引更多網民到非官方網絡平臺參加官方組織的民意調查。利用社會熱門網站開展網上反腐是近年來出現的官民合作網絡反腐的新形式。2010年5月菲律賓總統為了兌現競選中打擊腐敗的承諾，號召網民登錄其在熱門社交網絡平臺上開設的主頁，舉報腐敗行為，同時指定一個專門團隊仔細閱讀每一份舉報。由于總統官方網站鏈接熱門社交網絡平臺，開通后兩小時內就有超過1.6萬次訪問量。網絡分析顯示，這家大型網絡平臺網民人數接近菲律賓人口的五分之一。中共湖南省株洲市紀委、市監察局依托由湖南省新聞工作者協會網絡分會主辦的紅網株洲站設置《株洲廉政》網頁，接收群眾信訪舉報。株洲市紀委、市監察局內設的信訪室負責日常網絡信訪舉報的收集、處理和管理工作。中心工作人員以“紀檢監察信訪”實名登錄紅網論壇株洲版，被授予獨立處理所有文帖的權力。凡登錄紅網的網民均可無限制地進入，反映、舉報、投訴。同時，他們在全國率先實行網上投訴的后臺實名制（前臺網頁可顯示虛名），以確保舉報的真實性。這不僅可以更好地防止和遏制網絡反腐可能產生的社會負效應，而且在很大程度上保障了公民參與反腐的權利，讓司法機關真正了解社情民意。
　　其次，應當在網絡上主動為公民提供多樣化的官民溝通方式。例如，開通黨政官員、人大代表、政協委員的網上信箱或博客；主流媒體定期組織官民網上互動；政府門戶網站直播政府會議；政府網站開辟網上協商論壇；專門機構提供安全、可靠的網上信訪、舉報等，可以滿足不同類型網民的參與需求，起到及時聽取網絡“民愿”的作用。此外，為了提高政府部門把握社會信息的精確程度，及時回應社會“民愿”，還應當建立網絡“民愿”定期調查與跟蹤機制。自2004年開始，上海市民就已經通過登錄“中國上海”門戶網站和“上海監察”網參加與市民生活密切相關的教育、公安、民政等政府行政機關，學校、醫療、供水等公共服務行業政風行風測評活動，市政府把每年的網上測評的結果作為分析評判上海政風行風狀況、進一步改進工作的參考依據之一。
　　建立統一的網絡受理平臺與受理制度
　　目前官方受理“民愿”的網站呈現“部門割據”狀態，在各自的網站上都有相應的網絡設計，形成各不相同的受理模式。從方便網民表達“民愿”的角度，建議借鑒“直通中南海”的模式，在一個網絡地址上建立統一受理“民愿”的平臺，由公民在一個平臺上自主選擇相應的受理部門進行建議或投訴。在搭建技術平臺的同時，有關部門應當協調制定統一的網絡“民愿”受理制度。以往社會管理的信息資源透明度較低，不適應信息化的社會管理模式的要求。官方網站公開“民愿”的內容主題、處置進程以及結果摘要是政府公開受理“民愿”不可或缺的三項要素。目前一些政府部門網站只告知網民受理編號以及結果通知，其他信息在網站上無從知曉，網民們也不能像在非官方網絡論壇上那樣進行信息交流與互動，許多網民在網絡受理過程中仍然感覺與傳統行政程序沒有太大的分別，降低了網民在官方網站上表達“民愿”的積極性。1999年在韓國漢城市政府網站上開設了“民愿處理在線公開系統”。市民可以通過上網提出“民愿”，有關部門公務員在網上接到市民的“民愿”后，必須把處理的每個過程，直至處理結果在網上公布，使市民能夠通過互聯網清楚地了解自己提出的問題是否已經開始處理，處理的程度以及最終結果。68%的被調查者認為該系統運行后公務員的腐敗比過去有了明顯或一定的減少，74%的人認為業務處理時間有了明顯的縮短。②這一系統不僅對防止腐敗起到了有效的作用，而且為政府獲得市民信任以及贏得國際聲譽產生了積極影響，為過去曾有“腐敗魔穴”丑名的漢城市洗刷了恥辱。
　　網格化社會管理
　　政府不僅應當關注虛擬世界的動態，而且應當在現實社會主動出擊，發現社會管理中的問題與矛盾，并通過網上流轉與網下辦理同步操作的方式迅速處置、解決問題與矛盾。各級政府部門應當以業務流程管理為重點，構建統一的區域性社會管理網絡平臺，通過不同層級的聯網既可以“從下向上”進行信息上報、分析研判、結果反饋等，也可以“從上向下”簽批、交辦、查詢、提醒、督辦、考評等，實現社會管理的網格化新格局。
　　上海市從2006年起實行城市網格化管理，這是一套以信息技術為核心的管理系統。經城市管理監督中心挑選的網格監督員攜帶一部安裝了特殊應用軟件的手機（城管通）進入事先已劃定的網格監管區域，一旦發現問題，立即用“城管通”進行以特寫、近景和背景為目的的拍照或錄音以描述現場情況，并通過“城管通”在預立案表單上填寫網格名稱、位置、事件等基本信息，再將表單發送到市建委技術部門掌握的全市統一的數據平臺。數據平臺立即將信息分發至相關區的城市管理監督中心，由監督中心的值班人員核準立案。立案后的信息再被發送到城市管理中心及其所屬的相關職能部門給予處理。問題解決后，職能部門將反饋信息回復指揮中心，指揮中心向監督中心回復，監督中心通過“城管通”通知網格監督員到現場再次核準情況并填表單回復，信息進入數據庫后方可結案。由于所有數據一旦進入數據信息平臺就無法自行消除，而且整個處理流程都在數據庫內留存記錄，因此，對于立案后的問題，相關職能部門難以推諉和拖延。③
　　發揮信息化的關聯優勢
　　雖然在一些社會管理部門都建立了各自的信息系統，掌握了大量的社會信息，但在存在條塊分割的體制下，各管理部門在信息收集上往往各自為陣，數據庫建設缺乏統籌協調，銜接性較差，造成大量數據庫信息使用率低、可利用率低，信息情報存在不完整、不對稱、不適時的缺陷。因此，社會管理創新需要在優化信息資源網絡應用結構的條件下利用信息化的關聯優勢，推進社會管理信息數據的跨部門、跨地區共享和綜合利用，最大限度地發揮出信息資源的整體規模效益，“讓數據多跑腿、讓群眾少跑腿”。其中重點是要將局部性信息在合理分類、動態更新的基礎上在網絡上實現組織結構縱向與橫向上的信息互聯與共享。這不僅可以為其他管理部門節省大量的人力物力財力，而且在信息留存、同類搜索、數據比對等功能的輔助下，提高信息研判、預警預防、資源調度、實時風險管理等方面的能力。
　　
　　為了推動公安工作向集約化、信息化轉型，北京市公安局建立了全警參與的對嫌疑人“核查即錄入”的警務模式，打破了各單位封閉使用警務信息的模式，實現“一點錄入，全網應用”，推動了基礎警務信息的及時鮮活與全警共享，它在發現警情、綜合分析、配置警力、精確指導等方面發揮了重要作用，提高了各級公安部門綜合的快速反應能力。處于改革開放前沿的廣東省為加強該省流動人口管理與服務，公安機關著力建設了“一個平臺（公安指揮中心平臺）、三個系統（警務綜合信息系統、互聯網虛擬社會管理系統、政府各部門聯網的信息資源系統）、五個一網（視頻監管一網控、辦案辦公一網通、信息情報一網綜、服務措施一網辦、工作執法一網考）”的警務運作模式。
　　為了有效治理腐敗，降低腐敗對社會的危害程度。2006年上海市檢察院建立了行賄犯罪檔案查詢系統。查詢范圍包括上海市各級檢察機關自1997年以來立案偵查的、并經人民法院生效裁判認定犯罪的，發生在建設、金融、醫藥衛生、教育行業和政府采購部門的個人行賄罪、單位行賄罪、向單位行賄罪、介紹賄賂罪。2008年進一步完善了行賄檔案查詢制度，供有關單位在政府采購、工程招投標、簽訂商業合同時查詢，以遏制行賄犯罪。目前上海市所有國家重點建設項目在啟動之前都已對招投標單位審核，對是否曾有行賄記錄進行查詢。2009年12月18日，華東六省一市檢察機關行賄犯罪檔案查詢系統數據交換平臺在上海正式啟用。從2010年1月1日起，普通公民或企業辦理相關手續，即可在華東六省一市任何一檢察機關跨省查詢發生在華東地區內有行賄犯罪行為人的“污點”記錄。
　　為推動公職人員財產申報的社會監督以及滿足社會管理的需要，2011年3月5日國家預防腐敗局局長馬馼在列席十一屆全國人大四次會議后接受采訪時表示：2011年要為公職人員財產申報和更大范圍的社會管理建立制度。要建立以身份證為基礎的公民信用管理平臺，信用信息可以錄入而且可以共享。
　　打造人性化的網上服務
　　從某種意義上，社會管理是為社會提供的一種服務型管理。社會管理創新是否成功，取決于能否滿足、在多大程度上滿足社會成員的需要。信息化的社會管理模式提高了管理與服務的效率，可以讓群眾更多地享受改革與創新的成果，多樣化的網上服務可以體現“以民為本”的理念。新加坡是全球電子政府的“創新領先型國家”。新加坡在服務深度上位居全球第一，在服務廣度上僅次于美國。新加坡政府通過電子公民門戶網站為個人用戶提供了24小時不間斷的在線電子服務。
　　目前新加坡已經有涵蓋幾乎所有公共服務領域的超過1600項政府服務在線運行，一年中至少讓90%以上的政府服務用戶使用電子服務，而用戶對電子政務的滿意率達到80%以上。新加坡的電子公民網站被認為是設計最為人性化的政府門戶網站。它把公民“從搖籃到墳墓”的整個生命過程與政府服務有關的部分全部包含進去。它根據用戶的特點設計了學生、成年工作人員、家庭主婦、老年人和商務人員五大模塊，根據公民在生活、工作和社會等方面所需要的政府服務，具體劃分為電子化的14大主題：商業、教育、勞動就業、家庭、醫療保健、住房、交通、法律法規、休閑娛樂、體育、旅游、公共安全、選舉、國防等。
　　目前，網上辦證（身份證、出入境事務、車牌號自選等）、網上登記（住宿登記、租賃房屋登記、社會團體登記等）、網上繳費、網上法律咨詢、網上調解、網上預警、網上信訪等都已在我國的社會管理創新中付諸實踐。這些服務事項使群眾足不出戶，就能享受到高效率的創新服務。例如，以往我國在信訪工作領域，經常出現一些信訪人認為基層信訪組織不能解決問題頻繁地進入省城甚至進京走訪，這不僅增加了信訪人自身的經濟負擔和精神負擔，而且也造成了不同層級的信訪組織重復受理同一事項的情況，提高了政府的運行成本。2005年5月1月施行的《信訪條例》規定：國家信訪工作機構充分利用現有政務信息網絡資源，建立全國信訪信息系統，為信訪人在當地提出信訪事項、查詢信訪事項辦理情況提供便利；縣級以上地方人民政府應當充分利用現有政務信息網絡資源，建立或確定本地區的信訪信息系統，并與上、下級政府及其部門的信訪信息系統實現互聯互通。這樣規定，一方面有利于信訪人在當地提出信訪事項，并查詢事項辦理的進展情況；另一方面方便上級行政機關及其負責人了解各地方的信訪情況并督促有關信訪事項的處理解決，從而也避免或減少各級行政機關對同一信訪事項的重復受理、辦理。
　　構建網絡監察平臺
　　網絡監察平臺作為一種現代化網絡監管的技術手段，通過公開透明和網上操作，盡可能減少人為因素的影響，減少暗箱操作，有利于維護正常的經濟與社會秩序，有利于減少違法違紀行為的發生。
　　上海市以“制度加科技”為手段，圍繞“權力在陽光下運行、資源在市場上配置、資金在網絡中監管”的思路，開發出了一批各具特色的電腦系統軟件，以科技手段防止制度走形、保證制度執行，取得了良好的社會管理效果。上海嘉定區網絡監察系統自開通以來，已初步實現網上全程監控、實時預警、陽光公開的功能。由于運行公開透明，與監管項目相關的信訪、上訪數量有了明顯下降。例如，由嘉定區建交委牽頭，聯合區監察局、區財政局、區審計局、區檢察院等單位組織實施建設的建設工程不良行為記錄監管平臺，可以在招投標評標開始前對所有區財政投融資項目進行監管，由招投標監管人員負責當眾對各有效投標單位進行不良行為記錄的查詢，并將書面查詢結果向評標委員會成員公示。
　　上海浦東新區借助信息化的“外事審批管理系統”，可以查詢各類型人員的出訪情況，包括出訪人員的姓名、出訪國家、出訪時間、出訪理由等，并可查詢到團組出訪的經費總額、費用來源、用款標準以及支出明細等。這套系統還設置了“重復出訪提示”功能，在干部申請再次出國（境）時，系統會自動預警，提示該干部可能存在“重復出訪”情況，以提醒審批人員對再度出訪是否符合因公出國（境）管理規定。當團組出訪回來歸還護照時，還必須按規定在系統內輸入出境日期、入境日期、實際出訪地、實際出訪天數等有關信息，如存在增訪或繞道、延長在外停留期限的現象，系統自動顯示增訪國家或地區及逾期天數，從而有效地對出訪違規現象實現網上監督。
　　上海松江區以原有的國庫集中收付管理系統為基礎，開發并逐步完善了“松江區財政性資金和公共資金監管系統”。該系統可以動態、詳盡地展現各單位資金收、支、用、評的全過程。系統智能化的查詢、分析和預警功能，可以幫助監管部門及時準確地發現和掌握異常情況，強化事前和事中監管力度，增強了資金使用的安全性和有效性。松江區還依托“一站式”企業服務與管理系統，積極推進行政審批電子監察系統建設。監察范圍涉及進駐區企業服務中心的18個政府部門、207個審批事項。從企業進入服務大廳取號開始，申辦事項即刻進入電子監察系統。跟蹤管理、領導查看、信息服務、部門交流、服務投訴、大廳服務管理和信息維護七大功能模塊，使每個審批事項的受理、承辦、審核、批準、辦結五個環節在網絡上一覽無余。企業可以實時了解申報事項的進展情況，并就審批部門的服務質量進行評議。監察部門可以根據系統自動發出的信息及時掌控違反審批條件、不按審批程序辦事、超過審批期限、違規收費等異常情況，及時采取監管措施。
　　加強對虛擬社會的管理
　　虛擬社會是現實社會的延伸，網絡世界不是簡單的虛擬空間，而是現實世界的一部分。在網絡時代，引導虛擬社會的有序發展應當成為社會管理的重要內容。隨著網絡技術在中國的普及，目前我國已成為世界上互聯網用戶規模第一的國家。根據中國互聯網絡信息中心2011年1月發布的《中國互聯網絡發展狀況統計報告》提供的數據，截至2010年12月，中國網民規模達到4.57億，較2009年底增加7330萬人；互聯網普及率攀升至34.3%，較2009年提高5.4個百分點。④
　　
　　由于網絡資源的高度開放性和共享性、信息傳輸的空前時效性和交互性以及網絡媒體便捷的檢索性與海量的存儲性，網民一旦發布的信息涉及網絡侵權問題，會造成廣泛的社會影響，其負面效果一時會難以消除。有些網民發布帶有強烈情緒性和煽動性的言論，人為地制造事端、擴大影響；有些網民對某一事件或某一當事人的抨擊與事實出入很大，言論帶有很大的片面性；還有些網民發動聲勢浩大的“人肉搜索”，將搜索對象的一些真偽難辨的個人私密信息公布在網上，這些信息不僅容易干擾普通民眾的判斷，而且可能會破壞社會公共秩序和公共道德。
　　當今世界不少國家已堅持認為有必要在網絡上保護社會的公共利益，聯邦德國、加拿大、澳大利亞、馬來西亞、新加坡等國家已相繼制訂了網絡監管法案。在《聯合國反腐敗公約》第十三條中明確規定：尊重、促進和保護有關腐敗信息的查找、接收、公布和傳播的自由。這種自由可以受到某些限制，但是這種限制應當僅限于法律有規定而且也有必要的下列情形：尊重他人的權利或者名譽；維護國家安全或公共秩序，或者維護公共衛生或公共道德。要實現虛擬社會的有序發展，除了引導網民進行自我道德約束之外，有關管理部門應當利用法律手段，依法保證互聯網健康有序發展。我國是實施網絡空間行為管制的國家。《全國人大常委會關于維護互聯網安全的決定》、《互聯網信息服務管理辦法》、《互聯網電子公告服務管理規定》、《互聯網站從事登載新聞業務管理暫行規定》以及于2010年7月1日起施行的《中華人民共和國侵權責任法》等一系列與互聯網管理相關的法律法規，為清理網絡上的不良現象、解決互聯網絡上的侵權問題提供了基礎性的法律依據。網絡經營者應當自覺對自身所發布的信息內容的合法性和信息來源的可靠性進行核實、慎重對待權利人對侵權人（網民）所發布信息的投訴，否則，就可能承擔相應的法律責任。《侵權責任法》第三十六條規定網絡服務提供者利用網絡侵害他人民事權益的，應當承擔侵權責任。網絡服務提供者對網絡上發表的信息不負有事先審查義務，除非是網站自行發布的信息，但是當被侵權人已經提示網絡服務提供者對網絡用戶實施的侵權行為采取必要措施，而網絡服務提供者沒有及時采取必要措施的；或者網絡服務提供者明知網絡用戶在自己的網站上實施侵權行為而不采取必要措施，都將承擔連帶責任。該法的施行有助于通過司法裁判規范網絡服務提供者的網絡行為。
　　當今世界，人們正在將網絡技術打造成認識和改造我們生活物質世界的工具，一個已經成功地將數億公民聯結上互聯網的國家，將會充分利用網絡技術的功能優勢為社會管理創新與發展注入新的活力。（作者為華東政法大學政治學研究院副院長、教授、博導）
　　
　　注釋
　　①喻國明：《中國社會輿情年度報告（2010）》，北京：人民日報出版社，2010年，第23頁。
　　②李秀峰：《廉政體系的國際比較》，北京：社會科學文獻出版社，2007年，第246頁。
　　③見《新民晚報》，2006年1月16日。
　　④中國互聯網絡信息中心：《第27次中國互聯網絡發展狀況統計報告》，http://www.cnnic.net.cn/，2011年1月19日。