社會轉型期公務員行政人格倫理建構

　　
　　【摘要】處于社會轉型期的中國公共治理活動是多元利益主體博弈的過程，受行政人格支配的公務員的行為選擇對整個社會有著巨大的教育和示范作用。廣大公務員普遍、完美的行政人格的建構，是政府自我控制、自我約束的必要途徑與方式之一，也是中國行政改革的重要著力點。
　　
　　【關鍵詞】公務員社會轉型期行政人格行政倫理
　　
　　處于社會轉型期的中國公共行政由于傳統與現代諸多矛盾的縱向積累，公共權力與經濟、社會、文化復雜關系的橫向交織而正面臨著嚴峻的挑戰。作為行政價值主體的公務員，如何正確有效地運用公共權力達成政府施政目標在相當程度上決定著中國政府的命運。美國憲法之父詹姆斯·麥迪遜曾經說過：“如果由天使來治理凡人的話，政府就無需內在的或外界的制約。”公務員并非“天使”，廣大公務員普遍、完美的行政人格的建構，是政府自我控制、自我約束的必要途徑與方式之一，也是中國行政改革的重要著力點。
　　轉型期公務員行政人格的倫理現狀及成因
　　公務員行政人格的倫理審視。行政人格作為公務員區別于其他社會成員的本質特征，在法律上闡釋為承擔義務、行使權力的資格；在心理學中它是公務員性格特點、能力結構、氣質類型等因素的綜合體現；在倫理學中，行政人格是指公務員“通過連續和持久的道德行為選擇所表現出來的自我道德完整性，是行政人員道德意義上的整體性存在形態”，是行政道德的基礎和行政發展的動力。
　　中國正處于社會轉型期，公務員中的精英部分能夠在滄海橫流中以健康的行政人格堅守著公共利益，以道德的強大的主觀能動性雕琢著歷史，實現了行政價值與自我價值的完美統一。而有些個體卻在變革社會的矛盾沖突下，在物欲彌漫中，道德情操失守、理想價值失落、行為心理失衡，公共權力在其手中異化為謀私利的工具，而其自身的道德人格也發生了扭曲和變形，呈現為一種病態。較為典型的病態行政人格有以下幾種：
　　一是依附型人格。因其個人利益與個人職位至上的本質而成為上級領導的“奴隸”。在中國目前的行政組織中，上級領導權威對公務員的等級升遷影響力度與范圍巨大，于是有些公務員出現了“非自主行為”，僅為自己政治前程思考，將作為職業品質的服從性扭曲為眼睛向上，唯上級意志是從。“一些諳練于官場的公務員就遵守上級行政長官的不道德命令和違法命令。他們跟著感覺走，以職業化、高效化的姿態，簡單按照上級命令行事。”其后果是造成集體的、“合理”的行政倫理失范，對公共權力形成可怕的腐蝕。二是官僚型人格。因以官本位主義核心而成為權力的附庸。一些公務員迷戀、崇拜權力，視權力為生命和生活的全部，以權力大小作為衡量人的價值的標準，因對權力的無度追求而由人民的公仆變成了高高在上的官老爺。部分人為了個人“政績”，不擇手段、坑害人民，損害國家。而一旦官位理想未能如愿時，其人生指向則有可能向經濟利益偏轉，以尋求畸變的平衡。三是工具型人格。馬克思認為“人始終是主體”，但對此種人格的公務員而言，“重要的是制度、法規和正式職位，而不是個性”，其不承擔任何主體性責任，毫無向善的追求，無視制度本身“先天”的缺陷，喪失了創造性，喪失了獨立人格與主體的超越性，其因主體性的喪失而淪為制度執行的工具，管理流程中的一種手段。四是無為型人格。此類人在行政活動中將交換原則用得淋漓盡致，無視環境背景，滿足于現狀，缺乏危機感，存在精神偏食，對人類豐富的知識精華知之甚少。五是裂變型人格。價值與道德偏離正確的軌道導致“道德人格裂變”，臺上一本正經、義正詞嚴、左右逢源，臺下坑蒙拐騙、低級庸俗、腐敗墮落，人前背后呈現出雙重性狀態。
　　公務員行政人格失范的成因分析。部分公務員因人格扭曲而導致行政行為失范，深察其中緣由乃是內外皆存。一方面是由其自身素質修為欠缺所致，另一方面也與歷史傳統、文化背景、制度建設、機制運行等客觀因素密切相關。
　　一是傳統與現代的碰撞。市場經濟為中國社會經濟發展和現代化進程注入了強大動力，但由于中國的市場經濟沒有經歷自發、完整的孕育過程，計劃經濟和源于中國幾千年農業經濟歷史的權力結構依然在新型的市場經濟體系中病態地運行著，因而社會成員的文化觀念相對滯后，職業精神比較缺乏，公務員獨立的行政人格普遍尚未形成。政府無所不能，官本位、權本位依然占有一席之地，行政活動成了某些人獲取權力的手段。再加之市場經濟的重利性、競爭性、交換性客觀上存在著唯利是圖、見利忘義、錢權交易、不擇手段、個人主義、享樂主義等非道德和反道德的可能性，導致部分人行政人格扭曲。
　　二是價值與角色的沖突。社會的轉型、新舊體制的轉軌需要一個歷史過程。在這個過程中，傳統道德碎片化，而行政道德卻還未能在價值的空白處、道德的斷裂帶建立起新的穩固的精神家園。迷亂之中有一些人放棄了道德這個終極價值而把市場經濟、科學技術等實現人的存在價值的方法與手段當成了終極目的。當靈魂依附于金錢、權力、政績時，信仰失重、行為失規、道德失范、心理失衡、人生觀扭曲、價值觀錯位，道德底線崩潰的現象就變得屢見不鮮。這是造成公務員行政人格失范的深層原因。由于價值的混沌不清又導致角色的錯位，“一方面公務員以公民身份去從事行政行為，造成行政失職，行政不作為。另一方面公務員以公職權力從事公民個人行為，行政越權，是非混淆，善惡難辨。”
　　三是制度與監督的缺失。行政人格的建構以及行政行為的糾偏不能僅憑教化與自律這樣的軟手段來實現，還需要剛性的法律、規章制度等硬件條件和強有力的社會外在監督作為“濕件”來保證。個別公務員人格扭曲、行為失落的重要原因恰恰是硬件弱與濕件缺。首先，中國是一個具有極強人治傳統的社會，雖然近年來法治化的進程取得了較大進步，但是權大于法、司法腐敗等踐踏法律和法制失范現象依然屢見不鮮。而公示制度、聽證制度、評估制度、責任制度、獎懲制度等保障性制度則或不完善或流于形式。個別公務員尤其是一些領導干部違法亂紀的現象更是給社會帶來了極壞的負面效應。其二是公共權力缺乏全方位的有效力的監督。道德應與社會發展水平相適應，當公平正義已經成為民眾極強的訴求時目前的行政監督還僅僅停留在公務員是否違法、是否稱職的較低層次。而且由于行政監督的體制、機制不合理，民主渠道不暢、輿論導向乏力等原因導致善不能盡揚，惡不能必懲，“當人們處于一個從惡能得到好處而免受懲罰的制度之下時，要勸人從善是徒勞的，”這些都是部分公務員人格與行為失范的誘因。
　　四是評價與教育的困惑。道德評價在行政人格的建構中因其對道德主體所表現出的正義、高尚、合理性給予肯定、激勵或對庸俗、低級、卑下給予否定與抑制彰顯出巨大的作用。而目前公務員的道德評價標準因行政主體價值的迷失、角色的混亂而隨波逐流，模棱兩可，出現了雙重性甚至多重性，導致人心浮躁焦灼、行為失措越軌。“我們的社會和文化一直在鼓勵和獎勵二元人格的形成，并賦予一些贊美的詞匯，如‘成熟’、‘練達’、‘沉穩’等等。”再者，目前公務員的道德教育不能與時、與需俱進。因道德教育內容失察、道德教育方式失趣、道德教育內在失真、道德教育形式失實使教育效果或者事與愿違，或者流于形式。
　　在《政治的罪惡》中有句名言“政治無道德，即是社會的毀滅！”道德的式微、人格的扭曲必然導致自我的異化——溫情化為冷酷，索取替代奉獻，權利拋棄責任……孔子云：“君子之德風，小人之德草。草上之風必偃。”公務員作為社會精英群體其失范的后果則會導致行政效率低下、行政權威及行政合法性的喪失，導致社會價值尺度的扭曲和人類生存倫理準則的變形，最后造成社會性的普遍焦慮，甚至出現社會越軌、社會沖突，代價極大。因此公務員行政人格的建構問題具有極為重要的理論與現實意義。
　　
　　轉型期公務員行政人格倫理建構的路徑探索
　　行政人格作為公務員受到法律保護和社會尊重的“自在之尊嚴”與自覺地信仰公共利益、擔當社會責任的“自為之尊嚴”的統一，在行政管理活動中表現為以公平正義的公共精神、勤政高效的服務意識、廉潔守法的職業操守等內在規定性為核心內涵的精神要素和應然狀態，是公務員職業崗位的價值與尊嚴所在。完善的行政人格是由“法律制度規范積累沉淀而成，是社會環境熏陶浸染而成，是公務員作為行政人格的主體其道德知識、情感、習慣、品質升華內化而成”的。
　　樹立制度權威。在價值迷亂、道德困惑的社會轉型期，制度作為一種剛性的約束為公務員行政人格的建構提供了明確的價值坐標與角色定位，并促使行政道德規范與原則從他律到逐漸形成習慣，最后成為其內在的、自覺的、穩定的品質。
　　第一，建立規范性制度。即庫珀所說的“法律（即所謂的倫理立法）和道德規范。”“權力的運用者畢竟不是機器，而是有血有肉、有情有欲的人，政府工作人員因為手中掌握著公共權力和公共資源而面臨更大的誘惑，他們常常會面臨內心的矛盾與沖突，追逐個人的利益。所以決定人們的善惡選擇的主要是外在的約束程度，如法律的約束、法規的約束、規章的約束、社會輿論的約束等等”。事實上，權力的危害在于權力被濫用的可能性要遠大于被合理使用的可能，當年小布什在當選美國總統的演講中說：“人類千百萬年的歷史，最珍貴不是科技，不是大著作，而是實現對統治者的馴服，將權力關進籠子，而我站在籠子外面對你們講話。”必須建立強有力的外部控制才能道德才不會倫為軟弱的呻吟、無力的呼喊，才能保證權力的合理高效運用。當今美國、英國、日本等許多國家都以法律的強制性、懲罰性為公務員建立了具體、明晰的基本行政道德規范。近年來，中國在倫理立法方面加快了步伐，出臺了《公務員法》等他律制度，但是在法律體系的完備性、科學性、規范性方面仍有相當大的作為空間。另外，還要加快與法律相配套的規章、規范的制定和修改，使我國公務員管理進入制度化的新階段。
　　第二，建立責任制度。公務員在施政過程中可能會遭遇幾種幾乎完全相反的道德要求發生碰撞的選擇困境，責任制度的功能就是“一旦沖突發生（任何組織都會發生這樣的沖突）的時候，它們就可以提供正確的影響力以解決沖突。他們所提供的影響力一方面可以核查和抵消組織的腐敗、自私自利以及專制，另一方面也可以核查和抵消個人的腐敗、自私自利以及專制”。
　　第三，建立教育制度。政府要制定相應的倫理培訓規劃，通過知識傳授、經驗總結、榜樣示范等方式有計劃地對公務員進行倫理培訓。作為公務員行政人格建構的重要途徑，教育內容的與時俱進、教育方式的靈活多樣，以及如何有效地發掘道德教育的智慧，尋求道德教育的力量，找到道德教育的根基和依據都是倫理教育改革的重點。
　　第四，建立評價制度。將道德義務與道德權利二者相互統一，確立科學合理的行政倫理道德標準、獎罰制度。如果政府體系中評價標準不一、獎罰不明、是非顛倒，任何道德教化都會顯得蒼白無力，良好行政人格的構建更是無從談起。
　　實現自我超越。“從事道德行為的要求應當發自個體行政官員的內心，而不是由外部強加給他。因此，最強有力的責任體系應當是一種自我約束的信仰體系。”制度設計相對于社會現實來說永遠存在漏洞，并且任何制度總是由人來執行的，所以僅憑制度的單兵突進實現行政人格的建構是不可能奏效。這就要求公務員應以“自重、自省、自警、自勵”的精神要求去規范超越自己，從而實現由他律到自律的飛躍。
　　第一，學習提升。通過對科學文化及專業知識的學習，培養現代職業意識，掌握現代職業道德規范，努力提高人文素養；第二，見賢思齊。愛因斯坦曾說過：“只有偉大而純潔的人物榜樣，才能引導我們具有高尚的思想行為”。學習歷史先賢、時代俊杰之思想修為；第三，省察克治。每日“三省吾身”、慎始、慎獨都是提高道德修養的極好的方式。道德的層次、人生的境界無不是在反思中得以提升的；作為擁有大量自由裁量權的公務員其行政人格的培養也要“慎于始”。在管理學中歐布里德有一個著名的“禿頭論證”，人們在掉了一根頭發時不以為意，再掉一根還是如此，直到突然驚覺已成禿頭，的確沒法判斷哪根頭發的脫落是禿頭的開始，經常在不知不覺中事情就走到了對立面。而中國古人關于“青蘋之末”一說，西方的“蝴蝶效應”理論更是對“慎始”極好的注解。再者要慎獨，一人獨處、缺少監督時對道德信仰的堅守更為重要。
　　營造環境氛圍。“徒法不足以自行”，自我的超越性有時也會乏力，而環境則通過“潤物細無聲”的熏陶作用來啟發人們內心的信念，提高思想覺悟。公務員行政人格的建構是在組織的“小環境”與社會的“大環境”中進行的，道德氛圍可以為行政行為的選擇提供依據，離開了環境的優化，行政人格的建構則無從談起。
　　公務員所在的政府組織的文化環境對其有著潛移默化的影響和同化作用，如果組織文化積極向上，則會為公務員個體的道德萌芽提供一個生長、壯大的良好環境，為行政人格的建構提供良好的背景條件。“組織文化不僅強化了傳統管理的一些功能，而且還具有很多傳統管理不能替代的功能，如導向、凝聚、激勵、規范等功能，這些功能的發揮，都有助于直接或間接地提升組織的競爭力。”
　　“禮失而求諸野”，道德必須靠強有力的監督才能實現其社會控制的功能，公務員行政人格的形成必須有相應的道德監督機構尤其是有效有力的社會監督來保駕護航。而中國官本位的傳統卻使社會監督軟弱無力，林語堂曾這樣描述：“人民圍著一位剛剛離伍的，坐在轎子中的長官，跪在地上，眼里浸滿了感激的淚水，這就是中國人感恩戴德最好的證明……人民只知道這是恩惠，不知道這是官吏們應該做的事。”近年來，行政監督體系不斷完善，但是至今依然存在著分工不明、流于形式、監督不力等的弊端，“一個組織良好的社會是一個被設計來發展它的成員們的善并由一個公開的正義觀念有效地調節著的社會”，而今通過政務公開制度、聽證制度等民主化進程的推進來強化社會監督的功能則是行政人格形成的重要助推力。
　　康德說：“世界上唯有兩樣東西能讓我們的內心受到深深的震撼，一是我們頭頂上燦爛的星空，一是我們內心崇高的道德法則。”良好行政人格的建構，不能一蹴而就，需要公務員在實踐中曉之以理、動之以情、煉之以意、守之以行。（作者單位：中共丹東市委黨校）