對公共治理理論的政治學解讀

　　
　　【摘要】從政治學角度看，公共治理理論有三個層面的基礎。公共治理的個人層面基礎是個人自由，制度層面基礎是有限政府，社會層面基礎是公民社會。對于有著迥異于西方的傳統、面臨著不同于西方問題的中國來說，公共治理理論總體上不能移植，至少現在還不適合。
　　
　　【關鍵詞】公共治理個人自由有限政府公民社會
　　
　　公共治理的個人層面基礎——個人自由
　　從公共治理理論興起的背景來看，政府失靈是其一個主要原因。西方自由資本主義時期的市場失效為政府全面干預經濟和社會公共事務提供了空間。而政府干預的一個直接結果是政府權力和職能的無限膨脹。隨著上世紀70年代西方國家經濟“滯脹”的出現，哈耶克、弗里德曼等人則重新回到古典自由主義，反對政府過度干預，并發展出一整套關于“政府失靈”的理論。因此，在理論淵源上，新古典自由主義哲學、政治學和經濟學為公共治理理論提供了堅強的后盾；而在價值層面上，公共治理理論可以看作是對西方古典個人自由的回歸。
　　古典自由主義的消極自由觀和國家觀認為政府權力和個人權利是一種此消彼長的關系，最容易侵犯個人自由的就是掌握公共權力的政府。為了保障個人自由，必須限制政府權力。公共治理理論強調治理主體的多元化，發揮市場的作用，挖掘第三部門的治理潛力，高度重視自組織網絡的自主治理等等，這些理念都必然要求要限制政府權力、反對全能政府。公共治理理論之所以重返古典自由主義的消極自由觀，主要原因就在于西方的福利國家導致了政府權力的擴張，侵犯了個人自由：
　　首先，福利國家為了實現分配正義，必然要擴張政府權力，從而侵犯了個人權利，不利于市場的自由競爭。新古典自由主義的主要代表哈耶克認為，私有制和市場競爭是維護個人自由的必要條件；至于分配正義，則被他視為正義觀念濫用的結果，追求結果平等的分配正義必然是和市場的自發秩序和個人自由格格不入的。其次，福利國家造成了行政權力即狹義的政府權力的擴張和膨脹，破壞了分權與制衡原則。二戰之后，福利國家普遍盛行的一個直接后果就是行政權力的一權獨大。國家越來越被行政權所主導，社會普遍福利的要求為行政權擺脫立法權和司法權的制約提供了正當理由。擺脫了權力制約的一權獨大的行政權很容易侵犯個人自由。最后，行政權的擴張導致了政府官僚主義的興起。只有依靠作為代表工具理性的官僚制，行政執行才能獲得理想的高效率。而官僚制，作為一種“理想類型”，其基本特征是專業化、權力等級、規章制度和非人格化，官僚制的過度發展妨礙了民主參與①，損害了個人自由。公共治理所強調的參與與合作、授權給社會和基層官員、治理主體的多元化，目標就是更大的個人自由。
　　公共治理的制度層面基礎——有限政府
　　為了克服治理失效問題，不少學者和國際組織提出了“元治理”（meta-governance）的理念。所謂“元治理”即“‘自組織的組織’的問題”，政府元治理的責任是建立指導各種不同自組織的共同世界觀并確立有利于穩定主要行為主體的大方向、期望和行為準則。②
　　“元治理”的政府必然是有限政府。公共治理理論視野下的有限政府理念具有三重涵義：第一，相對于個人權利而言，政府權力是有限的。這是有限政府最基本的理念，即個人權利先于政府權力而存在。個人權利是因，政府權力是果；個人權利是目的，政府權力是手段。個人權利構成了政府權力不可逾越的界限。為了保障個人權利，政府權力不但受到個人權利的限制和制約，還必須受到分權與制衡的憲政制約。第二，政府的理性能力（主要是政府官員個人）是有限的。與統治行政所奉行的完全理性相對，公共治理理論奉行人的理性的有限性。即只要是人，都是有限理性的，人的理性不可能是萬能的。正因為政府精英以至于所有人的理性都是有限的，所以要推行有限政府。這種有限政府與古典自由主義時期的有限政府不同，其強調的是政府不再以強制為權力運行的主要手段，而是強調協調、合作與共同治理。第三，政府權力的有限性和政府理性能力的有限性決定了政府職能和政府能力是有限的。政府只應限于維護公共利益，不能過多地干預私人事務和社會自治領域，并且不要指望全面控制社會。但這樣的政府的實現前提是有一個強大、成熟的公民社會。
　　公共治理的社會層面基礎——公民社會
　　對于公民社會而言，傳統的“國家—社會”的二分法，強調的是國家和社會之間的對立，主張社會對于國家的獨立性、自主性。公共治理理論興起以后，大多數學者開始摒棄這種傳統的二分法，而采用“國家—公民社會—市場”三分法。③一方面，對于公共治理而言，公民社會組織的發展壯大是治理理論興起的一個基礎，一個發育健全、獨立自主的公民社會是治理的社會根基，因為無論是個人自由，還是有限政府，都以發達的公民社會為前提。公民社會復興的表現就是自組織網絡的勃興。自組織及自組織網絡具有以下特點：首先，自組織及自組織網絡具有自主性，“在最簡單的意義上，自組織意味著一種自主而且自我管理的網絡。”④其次，自組織及自組織網絡還具有自發性。它是一種自生自發的秩序。與人為的組織秩序不同的是，自組織不服務于某種既定的目標，相反，它強調在共同利益的基礎上，自發地進行調節。其中，自組織治理主要限定于組織層次，包括“涉及多種利害關系的特定機構或組織的行為方式、公私合營企業的合伙運作、以及其他有自主權但是相互依存的組織形式的戰略聯盟”等等。⑤
　　對于國家與公民社會的關系而言，治理理論意味著政治國家和公民社會的一種新穎關系。關于政治國家與公民社會之間的關系，長期以來無論是自由主義傳統還是國家主義傳統都認為，二者是一種此消彼長的關系，即是一種零和博弈關系。國家權力的擴張必然抑制公民社會的發展與壯大，反之公民社會的發展必須以抑制國家的力量為必要條件。自公民社會理論復興以來，人們開始重新思考關于公民社會與國家之間的關系。而公共治理實際上追求的是二者之間的一種新型相互合作關系，這種新型合作關系應該包括兩個過程，即：“社會型塑國家”（society-making-state）的過程和“國家型塑社會”（state-making-society）的過程。這兩個過程缺一不可，否則就不能實現國家和公民社會之間的相互良性關系：如果只有“國家型塑社會”的過程，其結果必然導致形成一種國家全面控制社會的全能主義國家；如果只有“社會型塑國家”的過程，那就會導致整個社會的政治化，形成一種全民干政的現象。而社會的自主自治功能反而會萎縮。⑥而這兩個過程的前提是國家和公民社會都必須足夠強大，否則其中的一方就會吃掉另一方。
　　治理理論的興起使國家與公民社會之間的相互型塑成為可能，二者之間不再是簡單的零和博弈關系或相互替代關系。治理作為一種新型的國家與市民社會關系，它使得國家和市民社會之間達成相互協作的良性互動關系成為可能，二者能夠在相互監督、相互合作中既能克服政府失靈的現象，又能彌補市民社會的不足。⑦
　　結語
　　治理理論的中國意義是一個值得學界探討的課題。對于處于轉型時期的中國來說，首先，無論在文化傳統層面，還是社會現實層面，中國顯然并不具備個人自由的文化土壤，西方的個人主義和消極國家觀也不會成為中國的主流思想；其次，處于現代化進程中的中國政府離有限政府這一理念還存在著一定的距離；第三，就中國的公民社會組織而言，中國更是缺乏現代意義上的發育成熟的公民社會。對于當今中國政府和學術界而言，公民社會還是“一個新的事物，中國公民社會本身正在形成之中，還很不成熟。”⑧鑒于此，筆者以為，對于有著迥于西方的傳統、面臨著不同于西方問題的中國來說，公共治理理論總體上不能移植，至少現在還不適合。因為治理理論“過度親和后現代主義，很可能染上后現代主義反政治、無政府之類的相關毛病。”⑨（作者為吉林大學行政學院博士研究生、內蒙古赤峰學院政法系講師）
　　
　　注釋
　　①⑨郁建興，劉大志：“治理理論的現代性與后現代性”，《浙江大學學報（人文社科版）》，2003年第2期。
　　②⑤［英］鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風險：以經濟發展為例的論述》，漆蕪編譯；轉引自俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2000年，第79～80、54～55頁。
　　③何增科：“公民社會與第三部門研究引論”，《馬克思主義與現實》，2000年第1期，第28頁。
　　④［英］羅伯特·羅茨：《新的治理》，木易編譯；轉引自俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2000年，第95頁。
　　⑥甘陽：“‘民間社會’概念批判”，張靜：“國家與社會”，杭州：浙江人民出版社，1998年，第28～29頁。
　　⑦郁建興，呂明再：“治理：國家與市民社會關系理論的再出發”，《求是學刊》，2003年第４期。
　　⑧俞可平：“中國公民社會：概念、分類與制度環境”，《中國社會科學》，2006年第１期。