村級衛(wèi)生室性質(zhì)界定和資產(chǎn)歸屬探討

　　
　　【摘要】對于村級衛(wèi)生室的性質(zhì)界定，因投資主體不同、性質(zhì)各異、所有權(quán)和使用權(quán)不同、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)不同，資產(chǎn)歸屬也應(yīng)區(qū)別對待。要深入調(diào)查和研究農(nóng)村基層衛(wèi)生工作的實(shí)際狀況，認(rèn)真研究邊遠(yuǎn)落后的少數(shù)民族地區(qū)的特殊情況，制定特殊的優(yōu)惠政策，尊重客觀事實(shí)，厘清各方關(guān)系，積極探索村級衛(wèi)生室建設(shè)辦法。
　　
　　【關(guān)鍵詞】村級衛(wèi)生室性質(zhì)界定資產(chǎn)歸屬探討
　　
　　寧夏涇源縣自啟動新型農(nóng)村合作醫(yī)療（以下簡稱新農(nóng)合）工作以來，在各級黨政部門齊心協(xié)力、積極努力工作下，“新農(nóng)合”三級網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中的村級衛(wèi)生室建設(shè)已全部按計劃完成并順利運(yùn)行。村級衛(wèi)生室的建設(shè)，為廣大農(nóng)民方便看病、解決看病難發(fā)揮了一定作用。但在建設(shè)和運(yùn)行過程中，仍存在諸多問題。其中，資產(chǎn)歸屬和定性問題就是其重要問題之一，需引起高度關(guān)注并加以解決。
　　村級衛(wèi)生室的建設(shè)現(xiàn)狀
　　寧夏在《關(guān)于加強(qiáng)村衛(wèi)生室建設(shè)的意見》文件中規(guī)定，村衛(wèi)生室的基本建設(shè)“采取政府引導(dǎo)，統(tǒng)籌安排的原則，整合利用項(xiàng)目、援助、捐助、扶貧等資金進(jìn)行村衛(wèi)生室建設(shè)。”調(diào)查顯示，涇源縣從2004年開始在各村籌建村級衛(wèi)生室，至2006年全縣在110個村中共設(shè)立118個村級衛(wèi)生室，實(shí)現(xiàn)了縣、鄉(xiāng)、村三級網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的總體目標(biāo)。涇源縣對各村衛(wèi)生室的建設(shè)中，給每個村衛(wèi)生室補(bǔ)助5000元的建設(shè)費(fèi)，并按標(biāo)準(zhǔn)配備價值3000元的“小十件”，即血壓計、聽診器、藥柜、檢查床、紫外線消毒燈、醫(yī)用儲槽、消毒器具、外傷處理小器械、出診箱、桌椅等，共計給每個村衛(wèi)生室投資8000元，所有衛(wèi)生室都按照《寧夏回族自治區(qū)村衛(wèi)生室項(xiàng)目建設(shè)管理辦法》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，建筑面積基本統(tǒng)一為45平方米（有些大于45平方米），診斷室、治療室、藥房三室分開，外觀設(shè)計整齊劃一，全部是磚瓦房，在偏僻的山村顯得格外顯眼，成為山村中標(biāo)志性建筑之一，基本實(shí)現(xiàn)了政府規(guī)定的村級衛(wèi)生室統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)目標(biāo)。
　　從涇源縣現(xiàn)已運(yùn)行的118家村衛(wèi)生室建設(shè)情況看，存在三種建設(shè)模式。第一種模式：由政府投資小部分、村醫(yī)投資大部分而建設(shè)的，建在村醫(yī)宅基地上。這類村衛(wèi)生室有84家，是目前最主要的模式，占村級衛(wèi)生室總數(shù)的71%。第二種模式：由村醫(yī)全部投資，建在私人宅基地上或購地建設(shè)的。這種模式有25家，占村級衛(wèi)生室總數(shù)的21%。第三種模式：政府利用危房改造款投資一部分、宣明會資助一部分、村醫(yī)投資一部分，在村醫(yī)的宅基地上建設(shè)的，但主要部分仍是村醫(yī)投資，這種模式有9家，只占村級衛(wèi)生室總數(shù)的8%。
　　存在的問題
　　投資主體不同，性質(zhì)各異，所有權(quán)和使用權(quán)不同，管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)不同，資產(chǎn)歸屬也應(yīng)區(qū)別對待。但寧夏回族自治區(qū)政府在《關(guān)于加強(qiáng)村衛(wèi)生室建設(shè)的意見》文件中不加區(qū)別地做出如下規(guī)定：“政府投資建設(shè)的村衛(wèi)生室的房屋和設(shè)備，產(chǎn)權(quán)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院所有，資產(chǎn)采取合同管理的方式，從第六年起進(jìn)行折舊處理，村醫(yī)連續(xù)服務(wù)15年以上，產(chǎn)權(quán)歸其所有”，“政府補(bǔ)助建設(shè)的村衛(wèi)生室不得以任何理由出租、轉(zhuǎn)包及轉(zhuǎn)賣他人。如村醫(yī)不能持續(xù)為農(nóng)民服務(wù)15年以上，則將政府給予的補(bǔ)助全部收回”。在《寧夏回族自治區(qū)村衛(wèi)生室項(xiàng)目建設(shè)管理辦法》中又規(guī)定，“政府給村衛(wèi)生室配備的設(shè)備產(chǎn)權(quán)歸所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院所有。資產(chǎn)采取合同管理的方式，采用年限平均法進(jìn)行折舊處理，村醫(yī)連續(xù)服務(wù)10年以上，產(chǎn)權(quán)歸其所有”。這種政策規(guī)定顯然存在一定問題。
　　第一，政策脫離實(shí)際。從上述第一種和第三種模式看，村衛(wèi)生室的建設(shè)涉及多個投資主體：即村醫(yī)、政府、宣明會。其中村醫(yī)是主要投資者，政府是次要投資者。這類衛(wèi)生室表面上看是混合性質(zhì)，但實(shí)際上屬于私有性質(zhì)，因?yàn)檎耐顿Y屬于補(bǔ)助性質(zhì)。在《關(guān)于加強(qiáng)村衛(wèi)生室建設(shè)的意見》文件中也是“補(bǔ)助”用語。這是造成群眾“不公不私”認(rèn)識的主要原因，也是政府將此類衛(wèi)生室的“資產(chǎn)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院所有”的依據(jù)。從調(diào)查的實(shí)際結(jié)果看，每個衛(wèi)生室的建設(shè)費(fèi)少則3萬元，多則7萬多元，除去政府補(bǔ)助的建設(shè)費(fèi)，村醫(yī)自己大約花費(fèi)3～6萬元，而且全部建在村醫(yī)自己家的宅基地上，建設(shè)費(fèi)用85%左右是村醫(yī)自己出資的。涇源縣針對這一現(xiàn)實(shí)狀況，采取了與自治區(qū)政府的政策不同的做法，即在頒發(fā)給村衛(wèi)生室的“醫(yī)療機(jī)構(gòu)衛(wèi)生執(zhí)業(yè)許可證”上明確規(guī)定：資產(chǎn)性質(zhì)——私人所有；經(jīng)營性質(zhì)——私人經(jīng)營。
　　第二，性質(zhì)界定不明確，有侵奪村醫(yī)權(quán)益之嫌。村衛(wèi)生室界定為國營性質(zhì)還是私營性質(zhì)，不僅關(guān)系到資產(chǎn)的歸屬問題，也涉及到管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)的問題。若界定為私有性質(zhì)或私營性質(zhì)，政府除了按照相關(guān)法律和政策規(guī)定進(jìn)行檢查、監(jiān)督和管理外，資產(chǎn)、經(jīng)營自主權(quán)等權(quán)益應(yīng)屬于村醫(yī)所有，政府不得干預(yù)私人的經(jīng)營活動，也不應(yīng)給村醫(yī)以補(bǔ)助的形式發(fā)勞動報酬，更無權(quán)給村醫(yī)規(guī)定本應(yīng)由政府承擔(dān)的職責(zé)。但事實(shí)上，從衛(wèi)生室的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、村醫(yī)的選配、藥品的供給和管理、經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍和職責(zé)、開會和學(xué)習(xí)、村醫(yī)的績效考核、乃至村醫(yī)的勞動報酬等均由政府管理，就連村醫(yī)經(jīng)營業(yè)務(wù)之一的輸液也加以禁止，可謂一切均管。政府若要將村級衛(wèi)生室的產(chǎn)權(quán)“歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院所有”，就必須解決以下幾個問題：一、由政府全額投資建設(shè)；二、必須是在政府購置的土地或村集體劃撥的土地上建設(shè)；三、村醫(yī)的身份必須明確界定，必須將符合條件的村醫(yī)轉(zhuǎn)變?yōu)樾l(wèi)生事業(yè)單位職工，村醫(yī)的報酬也不能以“補(bǔ)助”形式進(jìn)行，而必須以工資形式發(fā)放，同時要使其享受事業(yè)單位職工所應(yīng)享受的一切待遇。這樣，政府才能擁有資產(chǎn)的處置權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)。否則，村醫(yī)作為一個自由農(nóng)民，政府如何管理？管理的依據(jù)是什么？如何保障村醫(yī)的權(quán)益？又如何最大限度地發(fā)揮村級衛(wèi)生室的功能？
　　第三，從法律角度看，目前村醫(yī)和政府之間實(shí)際上是一種合同關(guān)系，即政府雇傭村醫(yī)為農(nóng)民服務(wù)的關(guān)系。從物權(quán)法或合同法的角度看，村醫(yī)服務(wù)不滿15年全部收回政府投資的規(guī)定是不公平的。按政府投入約15%的資產(chǎn)額度計算，分?jǐn)偟?5年中每年僅533元，同政府給村醫(yī)規(guī)定的公共衛(wèi)生職責(zé)和醫(yī)療服務(wù)義務(wù)是不相稱的，是不符合合同法的等價有償原則的，即使是村醫(yī)不能服務(wù)到15年，也應(yīng)該是按每年533元的服務(wù)費(fèi)折抵，而不是全部收回。
　　第四，造成“不公不私”局面，導(dǎo)致群眾認(rèn)識分歧。作為政府支持農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展所肩負(fù)的公共衛(wèi)生管理職責(zé)來講，政府投入是必須的、應(yīng)該的，體現(xiàn)了政府主導(dǎo)的原則。國家將新農(nóng)合的目標(biāo)界定為公益性質(zhì)，將村級衛(wèi)生室納入三級醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)之中，但涇源縣給各村衛(wèi)生室頒發(fā)的執(zhí)業(yè)許可證上卻是私有性質(zhì)。這種狀況導(dǎo)致一部分群眾認(rèn)為村衛(wèi)生室是公有性質(zhì)，而村醫(yī)和另一部分群眾卻認(rèn)為是私有性質(zhì)。從2009年在涇源縣涇河源鎮(zhèn)的東峽村、白吉村、蘭大莊村共110戶（人）農(nóng)民的調(diào)查結(jié)果可充分說明這一矛盾狀況：當(dāng)問到“您認(rèn)為目前村衛(wèi)生室的性質(zhì)是國有性質(zhì)還是私有性質(zhì)”時，認(rèn)為是國有性質(zhì)的有30人（27.27%），私有性質(zhì)的18人（16.36%），不公不私性質(zhì)的60人（54.55%），無法界定的2人（1.82%），這表明村民對村衛(wèi)生室性質(zhì)的界定產(chǎn)生分歧。
　　原因分析及對策
　　原因。一、從人們對村級衛(wèi)生室重要性的認(rèn)識方面講，無論是各級領(lǐng)導(dǎo)、政策制定者、執(zhí)行者還是研究學(xué)者大多都把目光和側(cè)重點(diǎn)放在縣、鄉(xiāng)級醫(yī)療機(jī)構(gòu)的建設(shè)等內(nèi)容上，對村級醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的建設(shè)、服務(wù)內(nèi)容、功能、作用、性質(zhì)以及其在三級醫(yī)療合作體系中的重要性、運(yùn)行機(jī)制、制度保障等方面尚存在認(rèn)識上的缺失，在理論界也較少關(guān)注到這一層面，理論和政策研究不系統(tǒng)、不全面。二、在政策層面和制定過程中對各方主體的利益需求、作用、相互關(guān)系等因素缺乏系統(tǒng)性、全面性分析，政策設(shè)計顯得粗糙，欠缺一定的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和科學(xué)依據(jù)，存在一些矛盾和漏洞。三、實(shí)際工作中，無論是理論界還是政府管理者均存在一定程度的脫離實(shí)際，忽視村級醫(yī)療衛(wèi)生現(xiàn)實(shí)狀況、功能和作用等方面的現(xiàn)象。
　　解決對策。一、高度重視村級衛(wèi)生室的功能和作用，深入調(diào)查和研究農(nóng)村基層衛(wèi)生工作的實(shí)際狀況，認(rèn)真研究、梳理和修訂不符合實(shí)際狀況的政策，進(jìn)一步完善政策體系。二、認(rèn)真研究邊遠(yuǎn)落后的少數(shù)民族地區(qū)的特殊情況，制定特殊的優(yōu)惠政策，中央財政應(yīng)加大對落后的少數(shù)民族地區(qū)，特別是國家級貧困縣的財政支持力度，減輕地方公共財政投入負(fù)擔(dān)，將鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)納入國民醫(yī)療衛(wèi)生系列，由國家全面承擔(dān)起村級衛(wèi)生室建設(shè)的責(zé)任和義務(wù)，全面、統(tǒng)籌設(shè)計和制定相關(guān)制度和政策，保證村級衛(wèi)生室的公益性。三、尊重客觀事實(shí)，厘清各方關(guān)系，積極探索村級衛(wèi)生室建設(shè)辦法，注意兼顧各方利益。對于村級衛(wèi)生室的性質(zhì)，應(yīng)確定為公有性質(zhì)，其建設(shè)的一切費(fèi)用由國家全額出資，在村部或居民集中居住的中心地段購地建設(shè)或由村集體出地建設(shè)，資產(chǎn)歸國家所有，管理由國家行使；村醫(yī)由政府設(shè)崗招聘和聘用，享受事業(yè)單位工資待遇和福利待遇。這種機(jī)制不僅可以理順縣鄉(xiāng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)建設(shè)關(guān)系，而且可以解決目前村級衛(wèi)生室“不公不私”的兩難局面，為“新農(nóng)合”的長期穩(wěn)定發(fā)展奠定基礎(chǔ)。（作者為寧夏師范學(xué)院政法學(xué)院副院長、教授，寧夏師范學(xué)院西北回族社會歷史研究所所長；本文系國家社科基金西部項(xiàng)目《寧夏南部山區(qū)農(nóng)村合作醫(yī)療盲點(diǎn)的實(shí)地考察——以涇源縣涇河源鎮(zhèn)為例》的研究成果，項(xiàng)目編號：08XSH013）