質詢制度的憲法學分析

　　
　　【摘要】質詢制度的充分落實，可以激活人大權力，釋放監督能量，有利于從制度源頭上維護和保障人民的利益和意志。由于立法和制度等方面的原因，質詢在我國實踐中很少得到運用。要明確質詢的對象、范圍，健全質詢案的啟動、結束程序，使質詢切實具備可操作性，以期不斷完善監督法框架下的質詢制度。
　　
　　【關鍵詞】質詢案立法缺陷建議
　　
　　質詢制度的憲政內涵及功效
　　憲法學意義的質詢是指人大代表按照法定程序，采取書面的形式，向有關機關及其公職人員提出質問，限期要求予以答復并可根據受質問者的表現采取進一步措施的一種憲法制度。
　　現行質詢制度的主要內容。根據以憲法第七十三條為核心，包括全國人大組織法、全國人大議事規則、全國人大常委會議事規則、代表法、地方人大和地方各級人民政府組織法在內的規范體系，可以概括出我國現行質詢制度的主要內容如下：
　　一、質詢權的主體。一個代表團或三十名以上的代表，可以書面提出對國務院和國務院各部、各委員會的質詢案。依此規定，質詢的主體是代表，且少于法定的人數無效。
　　二、質詢的對象。對此相關規定的不一致，學者中有廣泛的爭議。憲法第七十三條規定，可以提出對國務院或者國務院各部、各委員會的質詢案，但沒有對法院、檢察院提出質詢的規定。但《各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱《監督法》）第三十五條規定，可以對法院、檢察院提出質詢。此外，各級人大常委會也不屬于質詢的對象，對人大常委會的監督，人大可以采取改變或撤銷常委會不適當決議的形式。
　　三、質詢提出的時間和場合。質詢只能在人民代表大會和人大常委會的會議上提出。會議以外的任何時候、任何場合都不能提出質詢。也就是說，人大閉會期間，人大代表沒有質詢的監督權。
　　四、質詢的形式。質詢案的提出必須采用書面形式，寫明質詢的對象、質詢的問題和內容。也就是說，口頭形式不可以進行質詢。
　　五、質詢的答復和辦理。關于答復程序，地方組織法沒有明確規定，但可以參照全國人大組織法的規定：由人大主席團決定交受質詢機關書面答復，或由受質詢機關的有關負責人在主席團會議上或者在有關的專門委員會會議上或者有關的代表團會議上口頭答復。對于質詢案，受質詢機關必須答復。提出質詢案的代表團團長或提出質詢案的代表可以列席會議。代表法第十四條第三款規定：“提出質詢案的代表半數以上對答復不滿意的，可以要求受質詢機關再作答復”。對于此條規定，可以這樣理解，即如果代表對答復滿意，沒有重新提出問題，質詢程序終止；如果代表認為答復不能令人滿意，可以繼續提問，由受質詢機關再作答復。但這個“再作答復”也必須在人大會議或人大常委會會議期間進行，不能拖到會議以后。
　　質詢制度的特點。從我國的立法、制度實踐來看，質詢制度有如下特點：可以提出質詢的主體范圍較窄，受質詢的對象范圍較寬（在西方國家，質詢對象不包括法院和檢察機關）；質詢方式比較單一，只能采取書面形式；質詢的力度不大。
　　質詢制度的功效。質詢是人大對由它產生的國家機關實施監督的一種法定形式。通過質詢，可以有力地督促質詢對象依法行使國家權力；通過質詢，可以督促國家機關及其工作人員“知情知政”，對工作中存在的問題能夠及時糾正和預防；也體現了我國“一切權力屬于人民”的民主實質和權利對權力的制約。制度設計上的質詢如能發揮功效，不僅能提高人大代表的履職水平，也能進一步促進公民意識的提高。
　　質詢制度存在的問題及原因
　　質詢在實踐中很少得到運用。吳邦國委員長在全國人大常委會工作報告中指出，要從三方面推進人大的監督工作力度，其中之一就是依法開展專題詢問和質詢。造成質詢制度沒有很好發揮作用的因素主要有：
　　人大代表觀念有偏差。部分人大代表認為質詢就是找岔子，或者認為質詢了也沒有用，態度消極。蔡定劍教授指出，“人大質詢行為則考驗人大代表監督政府的勇氣”、“質詢應該從理念共識變成政治常態”。全國人大質詢對象級別最高，這也帶來挑戰和阻力。在啟動質詢案時，代表往往有顧慮，對相關部委提出質詢案，就可能影響跟它的關系，對于自己聯絡關系還求之不得的單位怎么可能提出質詢呢？全國人大代表中，有70%是來自行政和企事業單位的領導，過高的官員比例限制了代表提出質詢案的機率。常委會組成人員一般與“一府兩院”各相關部門關系密切，對于嚴肅的質詢案，難以放下情面去書面提出。
　　法律制度不完備。質詢權長期被冷落，關鍵是缺乏可操作性的措施。首先是實施門檻偏高，比如規定質詢要經過主席團才能提交給被質詢機關，代表只能在人大召開的會期里提出，只有正式列入議程才能成為“質詢案”等；其次是質詢怎么發起、適用怎樣的范圍、怎么召開質詢會等都沒有具體規定，這些均增加了質詢的操作難度；此外，全國人大組織法、全國人大議事規則及憲法對質詢對象的規定也不一致。立法之間存在沖突，使得質詢在實踐中難以操作。
　　主席團議事規則的缺失。“會議期間一個代表團或者三十名以上的代表可以提出質詢案”，這從人代會的議程上決定了質詢案難以操作。全國人代會的議程都是固定的，如果在人代會期間增加質詢，將可能導致正常的會議議程被一個質詢案打破，從而無法在預先設定的期限內完成預定的會議日程。質詢不可能在將近3000名代表開會時進行，但兩會期間是質詢的黃金時間，這個時候的質詢往往能迅速得到答復。根據法律規定，主席團負責主持全國人民代表大會會議，這意味著主席團具有是否將質詢案列為大會議程的權力，但主席團的決定形成是主席團成員簡單多數投票表決，還是三分之二投票表決，或者是其他形式表決？這個議事規則模糊，具體操作性差。
　　完善質詢制度的設想
　　我國的質詢制度不完備、可操作性較差，完善監督法框架下的質詢制度，需要做的工作有很多，可以從以下幾個方面著手：
　　明確質詢的對象。關于質詢對象的爭議，源于立法的不一致。憲法規定可以提出對國務院或者國務院各部、各委員會的質詢案，并未對“兩高”提出質詢的規定。《監督法》第三十五條有關“詢問和質詢”的規定是，全國人民代表大會常務委員會組成人員十人以上聯名，省、自治區、直轄市、自治州、設區的市人民代表大會常務委員會組成人員五人以上聯名，縣級人民代表大會常務委員會組成人員三人以上聯名，可以向常務委員會書面提出對本級人民政府及其部門和人民法院、人民檢察院的質詢案。該法對質詢制度的立案標準、立案程序以及立案后的處理都作了較為明確的規定，而且補充擴大了質詢范圍。對此，是視其為違憲，還是修改憲法使憲法的規定和有關法律的規定相銜接？從形式上判斷，后法規定的確違憲；但從人民代表大會制度的內在要求來講，其又是合理的，人大及常委會對法院及檢察院的監督是沒有問題的。從人大制的內在要求出發，不必修改代表法、地方組織法和全國人大議事規則，在將來在修改憲法時，可以擴大質詢的范圍。①
　　明確質詢的范圍。質詢范圍是指人大及常委會可以對哪些事情進行質詢。立法對此沒有任何界定，即便是在吳邦國委員長提到的專題質詢會，也只規定在“群眾普遍關心”的前提下，這顯然是一種抽象的表述，在實踐操作中會遇到難以操作的情況。質詢是較剛性的監督方法，其監督的范圍也應具有較高的層次。質詢案的范圍可以規定為：在貫徹國家方針、政策和重大措施中出現重大偏差和失誤，違反國家或地方法律、法規及人大常委會決議、決定等方面的問題；國家機關工作人員失職、瀆職行為等方面的問題；國家行政、審判、檢察機關因工作失誤，造成嚴重后果的問題；社會反映強烈的問題等，即重大事項和嚴重不當行為。筆者建議立法對此應有明確的規定。
　　完善質詢案的啟動、結束程序。只允許提出書面質詢，降低了質詢的靈活性。全國人大的議程在預備會時確定，在一定程度上排斥了其他議程的增加。能否啟動質詢案的關鍵在于由主席團的“決定”，但如何“決定”可以有較為明確的規定，如質詢對象、質詢事項是否符合法定要求，主席團如何進行表決程序等。像吳邦國委員長提出的“專題詢問或質詢”需要有專門的會期來進行研究，對于質詢案的會期應有合理的安排，建議全國人大會預備會留出相應的時間。代表對受質詢機關的答復不滿意可以要求再答復，但如果仍不滿意呢？如果規定半數以上代表對受質詢機關的答復不滿意的，主席團可以提請大會予以表決，受質詢機關的主要責任人應承擔被罷免、撤職等后果，甚至決定移交司法機關處理，那么這項制度就會成為人大監督的強有力措施。質詢應是特定主體承擔責任的前奏。
　　在立法的技術性細節尚未得到完善之前，質詢要從法律文本中的規則變為法律實踐中的行動，可能還有很長的一段路要走。只有通過具體的程序性細節的完善，使質詢制度切實具備可操作性，人大監督才能真正落到實處。（作者單位：安陽工學院人文社會科學系）
　　
　　注釋
　　①劉廣登：《憲法責任論》，濟南：山東人民出版社，2007年，第205～218頁。