論反補貼法律制度中專向性認定標準

　　
　　【摘要】專向性標準是區分正常的補貼政策與對國際貿易造成扭曲的補貼政策的重要標準，也是在WTO反補貼調查案件中屢受爭議的焦點。防止構成專向性補貼，必須嚴格避免使用針對特定產業或企業的補貼政策，制定客觀和中立的補貼自動獲得的條件，加強對WTO及成員方國內相關立法和判例的研究。
　　
　　【關鍵詞】反補貼法律制度專向性認定標準
　　
　　補貼政策是一國政府行使經濟自主權的表現，那些市場參與者可以普遍獲得的補貼政策能夠有效促進社會經濟發展，而只針對特定市場參與者的補貼政策則改變了市場參與者的競爭地位，扭曲了資源配置和經濟秩序，從而造成國際貿易中的不公平，應當受到國際法中反補貼紀律的約束。因此，反補貼措施首先應當能夠提供一個標準，將一國正常的補貼政策與那些對國際貿易造成負面影響的補貼政策區分開來，這個標準就是反補貼法中的專向性標準。
　　專向性認定的法律制度的內容
　　WTO法律制度框架下，專向性的概念最早來源于美國的立法與執法實踐，烏拉圭回合談判達成的《補貼與反補貼措施協定》基本上采納了美國的專向性標準。但是專向性標準是基于調查機關的主觀意愿確立的，本身也是缺乏客觀的衡量尺度的，①這也導致這一標準在WTO多邊規則談判和國際貿易爭端中屢受爭議。《補貼與反補貼措施協定》規定的專向性標準主要體現在第1.2條和第2條。第1.2條規定：只有依照第2條的規定屬于專向性的補貼，才受第二部分“禁止性補貼”或第三部分“可訴補貼”或第五部分“反補貼措施”規定的約束。第2條規定，所謂的專向性補貼，是指補貼授予機關僅給予管轄地域范圍內的特定企業或產業的補貼形式，具體包括法律上的專向性、事實上的專向性、地理上的專向性和禁止性補貼四種類型。
　　法律上的專向性。法律上的專向性是指授予特定企業的補貼在立法中可以找到明確的依據。《補貼與反補貼措施協定》第2條第1款（a）項規定：如果補貼授予機關以立法的形式將補貼明確授予某些特定企業，即構成專向性補貼。第2條第1款（b）項則規定了法律上的專向性的例外：如果補貼授予機關在立法中規定了明確、客觀和中立的自動獲得補貼的資格和補貼數量的標準或條件，使補貼的獲得不僅僅局限于某些企業，那么這種補貼就不具有專向性。
　　美國在《1979年貿易協定法》中規定，國內補貼只有被提供給“某一特定企業或產業、或某些特定企業或產業”時才可以被征收反補貼稅。法律上的專向性標準與“普遍可獲得”規則是緊密相聯的，即不對從“普遍適用的國內補貼計劃”中獲益的進口產品采取反補貼措施。但是該規則在1982年著名的卡勃特公司訴美國案中得以修正。通過事實性個案分析，法院認為問題的關鍵并不是該補貼在理論上是否是由所有產業普遍可獲得的，而是這種優惠在事實上是否為特定產業所獲取，即使在名義上是所有產業可獲取的。②
　　中國遭遇的反補貼調查中，很多都是針對法律專向性提起的。在中美新充氣工程機械輪胎案中，美國商務部裁定中國的中央政府、省級政府和其他級別的地區政府通過中央和地方政府的五年計劃和其他經濟計劃，為中國輪胎產業提供了貸款優惠措施，構成了法律上的專向性。中國政府在抗辯中提出，中央政府發布的經濟計劃只是一種倡導性的政策文件，但美國商務部認為這些計劃不僅僅是具有倡導性的意義，因為地方政府就根據中央政府的經濟計劃制定了各自的經濟計劃，并在計劃中列出了特定的公司、企業和特定的發展工程，包括對輪胎產業和對重點工程的貸款，因此認定貸款措施具有法律上的專向性。
　　事實上的專向性。隨著WTO補貼與反補貼法律制度的日臻成熟，各成員方為了規避國際法上的義務，越來越少使用法律上的專向性補貼，而轉向頻繁使用隱形補貼，事實上專向性的補貼是使用頻率較大的一類隱形補貼。由于這類補貼難以找到明文的依據，無形中增加了專向性認定的難度。對于事實上專向性的判斷，《補貼與反補貼措施協定》第2條第1款（c）項規定：盡管補貼看起來不具有法律上的專向性，但是有一些理由表明補貼可能在事實上構成了專向性補貼，這些理由包括：使用補貼計劃的企業數量有限；某些企業占用了補貼的主要份額；某些企業使用了不成比例的大量補貼；補貼授予機關在給予補貼時行使自由裁量權的方式，如拒絕或批準補貼申請的頻率以及理由。
　　在審查補貼是否具有事實專向性方面，美國商務部在實踐中逐漸形成了以下詳細的步驟：一、審查補貼實際使用者的數量是否有限。如果商務部發現補貼僅使特定的產業或企業受益，就會做出補貼具有專向性的認定并且終結調查程序。二、審查補貼是否存在主要使用者。越少的企業或產業獲得越大比例的補貼利益，被認定構成主要使用者的可能性就越大。三、是否有特定企業或產業接受了不成比例的大量補貼。四、政府行使自由裁量權的方式是否造成了對某些企業或產業的偏向。
　　在中國被提起的反補貼調查中，也越來越多地涉及到事實上的專向性問題。在中美薄壁矩形鋼管案中，美國商務部認為中國政府在向ZZpipe企業提供土地使用權時，收取的土地使用權費用低于正常價格，因而構成了專向性補貼。盡管中國政府在抗辯中提出，法律規定所有土地使用權的購買者都必須支付經過獨立評估的土地使用權費用，因此不構成法律上的專向性的補貼，但是美國商務部認為中國政府在行使自由裁量權時，違反了中國的法律，收取的土地使用權費用低于正常價格的措施，因此具有事實上的專向性。
　　地理上的專向性。根據《補貼與反補貼措施協定》第2條第2款的規定：地理上的專向性是指補貼僅授予機關管轄范圍內指定地理區域的某些企業。但是，有資格的各級政府確定或改變普遍適用的稅率的措施不是專向性補貼。美國商務部在審查補貼是否具有地理上的專向性時，主要審查補貼是提供給了領土內所有的地區還是只提供給特定區域內的企業或產業。在地方政府提供補貼政策的情況下，如果補貼給予了該政府管轄區域內所有的企業或產業，則不構成地理上的專向性；如果是由聯邦政府將補貼提供給了一個特定區域內的所有產業，該項補貼仍然會被認為具有專向性。③
　　在中美復合編織袋案中，美國商務部認定中國的市級政府通過設立工業園區的方式，將特定工業園區內的土地出售給了在園區內的設立企業，并且出售價格低于土地本身的正常價格，其行為構成了地理上的專向性補貼。
　　禁止性補貼。《補貼與反補貼措施協定》第3條規定出口補貼和進口替代補貼屬于禁止性補貼，直接推定為具有專向性。目前我國的法律和政策已經盡量避免使用出口補貼，但是仍有一些法律和政策規定存在進口替代補貼之嫌。如《關于外商投資企業和外國企業購買國產設備投資抵免所得稅有關問題的通知》第1條規定：凡在我國境內設立的外商投資企業，符合《外商投資產業指導目錄》鼓勵類、限制乙類的投資項目，除《外商投資項目不予免稅的進口商品目錄》外，其在投資總額內購買的國產設備的40％的份額，可從購置設備當年新增的企業所得稅中抵免。在中美銅版紙案中，其中一家涉案企業——晨鳴紙業在調查期間獲得了該項目下的稅收抵免，美國商務部認定該項稅收減免構成具有專向性的補貼。
　　WTO法律制度中的專向性標準對我國應對反補貼調查的啟示
　　首先，嚴格避免使用專向性的補貼政策。我國是發展中國家，補貼政策的使用對我國經濟社會的發展具有重要意義，但是要制定可以普遍獲得的補貼政策，而避免使用針對特定行業和企業的專向性補貼。特別是近年來我國涉案的高危補貼種類，如貸款政策和稅收優惠政策等領域，應格外注意。另一方面，雖然中國入世前后對許多與WTO規則相沖突的國內規定進行了修改，但是仍然存在一些遺漏，特別是部分地方政府頒布的相關規定和政策，需要及時進行修正。
　　其次，要防止構成事實上的專向性補貼。我國應制定客觀、中立的補貼自動獲得的條件，嚴格遵守補貼授予的程序，以杜絕行使授予補貼的自由裁量權時的隨意性，防止構成事實上的專向性補貼。事實上的專向性往往是補貼授予國政府容易忽視的領域，特別是在我國一些地方政府行使補貼的自由裁量權時，由于執法水平不夠和執法理念的偏差，容易出現偏袒個別企業的情況，對這種趨勢要提高警惕，加強預防。
　　最后，應加強對WTO成員國的相關立法和判例的研究，以做到在國際貿易爭端中有備無患。特別是美國，由于其在專向性標準方面的開創性地位，對我國補貼的認定存在較大的隨意性。因此，我國政府和涉訴企業要在研究美國法的基礎上，積極應訴、據理力爭，利用抗辯維護自身的合法權益，還可以將美國反補貼措施提交WTO爭端解決機構進行審理，進一步澄清反專向性標準的模糊之處。同時，我國也要在WTO規則談判中積極表明在補貼專向性上的立場，推動對該標準的澄清與完善，利用WTO的舞臺制定公平、客觀、有利于我國經濟社會發展的補貼與反補貼規則。（作者單位：遼寧社會科學院WTO法律研究所）
　　
　　注釋
　　①單一：《WTO框架下補貼與反補貼法律制度與實務》，北京：法律出版社，2009年，第130頁。
　　②楊樹明，陳利強：“補貼與反補貼措施之專向性標準問題研究——基于美國對華反補貼調查實踐的思考”，《暨南學報（哲學社會科學版）》，2010年第4期，第3頁。
　　③孫賽男：《反補貼法中的專向性標準研究》，中國政法大學2010年碩士學位論文，第8頁。