放射性廢液處理的法律調控研究

　　
　　【摘要】隨著國內核電的蓬勃發展，對核廢料處理中的放射性廢液處置的規范顯得尤其重要。我國應制定和修改相關法律法規和國家標準，監督核電站運行的實際情況。要建立完善的廢液處理管理體系，盡快頒發《放射性廢液處置法》，加強環境監督和對新技術的研究，不斷吸收國外核電管理經驗。
　　
　　【關鍵詞】放射性廢液處理核電管理法律調控
　　
　　引言
　　核能又稱原子能，是指原子核裂變、原子核聚變或在其轉變過程中所釋放的能量。從上世紀30年代末科學家們發現利用中子轟擊鈾原子核可維持鏈式核裂變反應并獲得巨大能量至今的70多年間，核能的開發利用，無論在技術上、經濟上，還是生產規模上，都已取得了突飛猛進的發展。中國對于核電的規劃數量正在不斷刷新。
　　在2007年的《核電中長期發展規劃（2005～2020年）》中，2020年核電裝機容量為4000萬千瓦，根據正等待國務院批準的《新興能源產業發展規劃》，這一數字將被改寫為8600萬千瓦。截至2010年9月底，國務院已核準34臺核電機組，裝機容量3692萬千瓦，其中已開工在建機組達25臺、2773萬千瓦，是全球核電在建規模最大的國家。
　　預計未來10年內，中美兩國新開工建設核電站的數量，將占世界新開工建設核電站的一半以上。對于核廢物的處理，各國普遍采取的方法有以下幾種：一種是直接將核廢料轉移到發展中國家；另一種是將核廢料拋到公海里；還有就是在國內設法處理、儲存。但無論哪一種方法都不能圓滿地解決核廢物的處置問題，或帶來各種爭議。所以，核廢料的處理問題依舊是各國關注的焦點。目前，我國的高放射性核廢物的處置研究還屬于初級階段。
　　立法及管理現狀
　　自20世紀80年代以來，我國開始對核安全與輻射進行監督。經過努力，現已基本形成了一套與國際接軌的核安全監督管理體制和相關法律法規體系。從法律淵源來講，與核安全有關的法律法規主要包括憲法、法律、行政法規和部門規章、地方性法規和地方性政府規章、自治條例和單行條例、國際條約等。從具體內容上來說，主要包括通用系列、核動力廠系列、放射性廢物管理系列、核材料管理系統等。
　　《憲法》的有關規定。憲法在我國是根本法，具有最高的法律地位。我國現行憲法是１９８２年１２月４日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過，１９８２年１２月４日全國人民代表大會公告公布施行的，到目前為止，經過四次修訂。憲法第二十六條明確規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”這是憲法對核安全進行監管的具體規定，而核電站廢液處理是核安全的重要內容之一。
　　法律的有關規定。有關核安全的專門法律主要有兩部：一是《中華人民共和國環境保護法》（２００２年８月２９日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過，自２００２年１０月１日起施行）；二是《中華人民共和國放射性污染防治法》（第十屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議于2003年6月28日通過，自2003年10月1日起施行）。另外，我國刑法、民法通則當中也有相關的規定。
　　《環境保護法》第九條和第十條明確了污染物排放標準制定的部門。《環境保護法》第二十一條規定：“國務院和沿海地方各級人民政府應當加強對海洋環境的保護。向海洋排放污染物、傾倒廢棄物，進行海岸工程建設和海洋石油勘探開發，必須依照法律的規定，防止對海洋環境的污染損害。”從這條規定可以看出，向海洋排放核廢液必須依照法律的規定。第二十四條規定：“產生環境污染和其他公害的單位，必須把環境保護工作納入計劃，建立環境保護責任制度；采取有效措施，防治在生產建設或者其他活動中產生的廢氣、廢水、廢渣、粉塵、惡臭氣體、放射性物質以及噪聲、振動、電磁波輻射等對環境的污染和危害。”①第三十三條規定：“生產、儲存、運輸、銷售、使用有毒化學物品和含有放射性物質的物品，必須遵守國家有關規定，防止污染環境。”從這兩條規定可以看出，核電站有義務對核廢液進行防治，以防止對環境的污染和危害。第四十三條規定：“違反本法規定，造成重大環境污染事故，導致公私財產重大損失或者人身傷亡的嚴重后果的，對直接責任人員追究刑事責任。”這是關于法律責任的條文，對責任人最嚴重的處罰可以追究刑事責任。
　　《放射性污染防治法》中第八條規定，國務院環境保護行政主管部門對全國放射性污染防治工作依法實施統一監督管理。國務院衛生行政部門和其他有關部門依據國務院規定的職責，對有關的放射性污染防治工作依法實施監督管理。第二十一條規定，與核設施相配套的放射性污染防治設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用。第四十一條規定，產生放射性廢氣、廢液的單位向環境排放符合國家放射性污染防治標準的放射性廢氣、廢液，應當向審批環境影響評價文件的環境保護行政主管部門申請放射性核素排放量，并定期報告排放計量結果。向環境排放不得排放的放射性廢氣、廢液的，由縣級以上人民政府環境保護行政主管部門責令其停止違法行為，限期改正，處以罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。②但是，該條款并未規定具體的罰款數額，對何種行為構成犯罪也無描述，所以不方便執行。
　　行政法規及部門規章的有關規定。目前有關核安全的行政法規及部門規章主要有《中華人民共和國民用核設施安全監督管理條例》、《中華人民共和國核材料管制條例》、《核電廠核事故應急管理條例》、《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》等，共35部。
　　國際公約的有關規定。目前，我國已加入的、與放射性污染防治有關的國際公約主要有6種，即《核安全公約》、《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋公約》、《放射性物質越境運輸公約》、《核材料實物保護公約》、《核事故或輻射緊急援助公約》和《及早通報核事故公約》。
　　1994年在國際《核安全公約》發布以后，IAEA（國際原子能機構）組織制定了《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯合公約》。該公約的目標是在放射性廢物管理方面在全球范圍內實現并維持高度的安全性，以便根據可持續發展原則使人類健康和環境在現在和將來都可以得到保護。我國于2006年4月加入此公約。
　　與此同時，1970年的聯合國大會2749號決議和后來的《國際海洋法公約》，其內容包括公海、大陸架、領海的規定、捕魚及公海生物資源的養護、海洋環境的保護（包括防止污染）和科學研究等。1982年中國簽署了此條約，條約的第十二部分內容是對海洋環境的保護和保全，相當大的篇幅是針對放射性廢液的。
　　《聯合國海洋法公約》第一百九十四條規定了防止、減少和控制海洋環境污染的措施。依據本部分采取的措施，針對海洋環境的一切污染來源。這些措施，應包括旨在最大可能范圍內盡量減少下列污染的措施：從陸上來源、從大氣層或通過大氣層或由于傾倒而排放出的有毒、有害或有礙健康的物質，特別是持久不變的物質。這一條充分體現了國際法中合作保護人類環境原則和不損害域外環境原則。
　　第一百九十八條規定了對即將發生的損害或實際損害的通知。當一國獲知海洋環境有即將遭受污染損害的迫切危險或已經遭受污染損害的情況時，應立即通知其認為可能受這種損害影響的其他國家以及各主管國際組織。對于此條，由核電廠上報核安全局，再由國家原子能機構上報IAEA通報世界各國③。這一條也顯示了各國必須聯合起來進行對海洋這種公共水域的保護，即遵守共同但有差別的保護全球環境的責任原則，和平解決國際爭端原則。
　　
　　指導性文件（安全導則）的有關規定。有關的指導性文件主要有通用系列、核動力廠系列、放射性廢物管理系列、核材料管理系統等63件。其中放射性廢物管理系列主要包括《核電廠放射性排出流和廢物管理》、《核電廠放射性廢物管理系統的設計》、《放射性廢物焚燒設施的設計與運行》、《放射性廢物的分類》、《放射性廢物近地表處置場選址》、《放射性廢物地質處置庫選址》等。
　　管理現狀。1984年10月，國務院專設了環保總局下屬的核安全局，其主要職責是：制定有關核安全監督管理法規；依法行使對境內核設施的審批權；依法獨立行使核安全監督權。由于我國對核電站建設從一開始就采取了產業發展與安全監督分權管理的方式，使核安全監督機關不涉及工程投資與進度，這就從根本上避免了安全、進度、投資相互影響、相互制約的弊端。
　　國家環保總局參加環境保護國際條約談判；管理并組織協調環境保護國際條約國內履約活動和對外聯系；承擔與環境保護國際組織的聯系事務。
　　另外，我國設立了全國和核電站所在省區核事故應急委員會、核電廠運營單位核事故應急指揮部等應急管理組織系統，確保在一旦發生核事故的緊急情況下，能夠最大限度地控制、避免、減輕核損害。國家核事故應急機構負責審查批準核事故公約、國際通報，提出請求國際援助的方案等。
　　當前法律規定存在的缺陷和問題
　　核能和其他工業不同，其污染有肉眼的不可見性、后果的不確定性、長期危害性嚴重、根治需要花費極其昂貴的人力物力等特點。前蘇聯的切爾諾貝利核泄漏事故就是最好的前車之鑒。
　　法律本身的缺陷。核電廠放射性污染防治的法規、標準體系尚不完備。放射性廢物管理是防治環境污染的主要任務，但我國目前在法規方面很不健全，與IAEA新近通過的放射性廢物安全管理公約很不協調。對核電廠放射性污染的防治尚缺乏完整的監督體系，包括監督的法律依據不健全、監督的執法專業隊伍有待加強、嚴格的監督制度尚未形成等。
　　核電廠場外的應急管理，在某些方面還存在職責不清或職責重疊的現象，一些協調關系尚未理順。新建核電站也應在此方面多做工作、未雨綢繆，應對將來可能產生的政府—電廠—公眾—媒體等多方關系。
　　不斷發展的核電和科技給法律提出新的要求。當前，我國發展核電的大政方針已經確定，藍圖已經規劃，核電發展將步入歷史的快車道，這對核與輻射安全監管部門而言，既面臨著不可錯失的機遇，也面臨著前所未有的挑戰。隨著我國核電事業的發展，核與輻射安全監管工作越來越艱巨。
　　以秦山基地的核電站為例，目前嚴格執行的廠規都是以國際相關核法規為基礎制定的，并嚴于國際通用標準，因此排放的廢液全部符合國際標準。但在國內立法中，還欠缺針對放射性液體排放具體標準的法規。具體的法規內容，譬如電站各種放射性的廢液排放噸數的具體限值、超標排放的懲罰措施等尚在規劃之中。隨著未來國內核電站大規模的建造，如果不盡快出臺相應法律法規，由于公眾和國家工作人員的環境意識普遍不高，則難免造成污染或破壞環境的后果。
　　意見和建議
　　建立完善的廢液處理管理體系。放射性廢液的處理并不是一個簡簡單單的環境問題，更和工業企業的安全生產密切相關，所以環境保護的法規不能和安全生產的相關法律脫離開來。立法上，用更嚴格的排放量限額和更嚴厲的超標懲罰措施可以提高電站的運行水平和責任心；在核電站建設和日常運行時，要求更嚴密的多重屏障體系，可以減少事故后果。
　　但是，以上的方法對目前的技術水平來說難度不小，對生產成本和經濟利益的獲取來說影響更是巨大，所以還需要更加長期的調研和論證，依靠相關法律體系的不斷完善以達到一個核電發展和環境保護共贏的局面。
　　我國也應該和其他核電國家一樣，把核電廠貫徹廢物最少化的情況，即向環境排放的放射性核素量和最終需外運處置的廢物體積作為考核核電廠業績的主要內容之一，以全面提高我國的放射性廢物管理水平。同時，還要不斷完善我國公眾參與制度，提高我國環境保護的水平。
　　盡快頒發《放射性廢液處置法》。對核電廠的放射性污染防治必須實行依法管理。我國應該盡快頒發《放射性廢液處置法》，應對使用多年、內容過時的法規、標準進行修訂，然后制定相應配套的、層次分明的有關廢液排放的條例、規定、管理導則、標準等法規體系。
　　加強環境監督。我國應健全監督法規，加強專業執法隊伍建設，完善執法制度，控制放射性廢物的產生量，實施嚴格的環境監督。要以核設施和放射源監管為重點，確保核與輻射環境安全。全面加強核安全與輻射環境管理，國家應對核設施的環境保護實行統一監管。
　　對核電發展的規劃和建設，要充分考慮核安全、環境安全和廢物處理處置等問題；要加強對在建、在役核設施的安全監管，加快核設施退役和放射性廢物處理處置步伐；加強電磁輻射和伴生放射性礦產資源開發的環境監督管理；健全放射源安全監管體系。
　　加強新技術的研究。應加強對核電廠放射性廢物管理、重水堆核電廠氚的污染防治、核電廠退役的環境管理以及對核電廠事故中、后期環境保護管理等的科學研究，以提高從事核電廠環境保護的專業人員業務水平，為制定相應的法規標準建立科學的基礎，及時反饋到法律規定中去。
　　吸收國外核電管理經驗。聯合國《人類宣言》指出：“保護和改善人類環境是關系全世界各國人民幸福和經濟發展的重要問題，是全世界各國人民的迫切希望和各國政府的責任。”我們還應該積極和國際接軌，不斷借鑒別國的經驗，提高自己的管理水平。（作者單位：嘉興廣播電視大學）
　　
　　注釋
　　①《中華人民共和國環境保護法》，北京：中國法制出版社，1999年，第15頁。
　　②《放射性污染防治法》，北京：中國法制出版社，2003年，第12頁。
　　③中華人民共和國海事局：《聯合國海洋法公約》，北京：人民交通出版社，2004年，第369頁。