改善民生絕不是“軟道理”

　　
　　民生問題表面看起來都是小事、瑣事，但卻事關社會主義建設和改革事業的大局。各級領導干部必須轉變觀念，從歷史的、戰略的高度來看待民生問題。因此，“十二五”規劃把保障和改善民生作為根本出發點和落腳點。正確處理各種關系，樹立正確的政績觀，建立健全相應的監督、檢查、評估制度，成為當務之急。
　　
　　“十一五”規劃期間，社會主義建設與改革取得巨大成就，但民生的改善相對滯后，由此導致社會矛盾和不滿情緒呈上升趨勢，已引起黨和政府以及社會各界的密切關注。因此，“十二五”規劃建議強調要堅持把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點，這是“十二五”規劃的基本要求。
　　當前民生問題的主要特點
　　直接關系群眾切身利益。物價增長幅度過大、過快，這對居民生活有不小的影響。失業問題亟待解決，每年都有數十萬大學畢業生不能及時就業，再加上城鎮其他的待業青年使就業的壓力更加嚴重。農民工就業不平衡，東部出口加工業等發達地區出現“用工荒”，其他地區的農民工又找不到合適的工作，這兩方面都需要相關部門積極引導。食品安全缺乏保障。此外，生態安全、交通擁堵等和民生有關的問題也需要逐步加以解決。在發展中，收入差距不斷擴大。農村剩余勞動力向城市轉移，每年大學畢業生在城市就業，以及城市新增人口大大超出了城市的承受能力，使住房、醫療、資源供應、公共服務事業和城市管理面臨著巨大的壓力。
　　直接影響社會穩定。有些地方政府和開發商相互勾結，在房地產開發中，非法占用農民土地。公路、鐵路等國家大型工程和城市建設征地違規操作，克扣、壓低和拖欠土地補償款。不及時、合理、妥善安置搬遷住房，致使相關群眾無家可歸的現象時有發生。由政府部門組織的強制拆遷、各種非法中介搞的暴力拆遷，經常鬧出人命；非法亂開采、違規進行生產造成重大傷亡事故，而又瞞報封口。長期拖欠農民工工資，暴力傷害討薪工人。黑社會性質組織橫行霸道，為害一方。這些違法違規現象由于多方面的原因卻屢禁不止。由此引起的上訪上告、暴力沖突、人身傷亡、群體性事件，以及沖擊政府事件呈上升趨勢，直接影響社會穩定。
　　直接涉及制度改革。改革開放以來，大多數城鎮居民的住房已有所改善，但為什么近年來住房問題這么突出呢？一是房價上漲太快，居民改善住房即所謂剛性需求，遭遇困難。中央為了抑制房價先后出臺兩個“國八條”，房價依然上漲。二是城市新增就業人口住房難以得到保障。這些人剛剛參加工作，絕大部分都沒有能力購買新房，而政府和社會又未能提供“宜居的”廉租房。三是城鎮困難居民的住房長期沒有改善。住房問題突出，表面是開發商牟取暴利、政策調控問題，實際上直接涉及土地、財政、稅收房產等制度改革。看病難、看病貴的背后是醫療保險制度不健全。人口老齡化意味著與此相關的養老制度和體系并沒有很好的建立起來。居民收入差距拉大狀況的改變，不僅需要政策調整，而且需要制度安排。
　　“十二五”規劃解決民生問題的基本要求
　　面臨上述情況，“十二五”規劃高度重視解決民生問題，其基本要求可以概括為調整思路、健全制度、加大投入。
　　調整思路。上述問題的出現與我們的發展思路有關。長期以來，我們在發展中高度重視經濟發展，尤其是GDP增長，而對改善民生相對重視不夠，投入不足，這使需要解決的民生問題比較多。其中有些是屬于歷史欠賬，有些則是發展中遇到的新問題。新老問題、新舊矛盾并存，正如胡錦濤同志所說，“當前我國既處于發展的重要戰略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期”，“發展中不平衡、不協調、不可持續問題依然突出”。①顯然，按照傳統的發展思路很難解決這些問題，我們必須調整發展思路。
　　因此，“十二五”規劃建議強調，堅持把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點。這就要求我們從根本上糾正片面重視經濟發展和GDP增長而輕視改善民生的發展思路。“十二五”規劃強調“發展仍是解決我國所有問題的關鍵”，但它是以科學發展為主題，“更加注重以人為本，更加注重全面協調可持續發展，更加注重統籌兼顧，更加注重保障和改善民生，促進社會公平正義” ②。
　　實現科學發展就要加快轉變經濟發展方式。加快轉變經濟發展方式是我國經濟領域中的一項深刻變革，是十二五規劃的主線，要始終貫徹經濟發展的全過程和各個領域。而保障和改善民生是加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點。即加快轉變經濟發展方式是以保障和改善民生為導向。任何規劃的制定、重大工程的立項都必須優先考慮民生問題。要大幅度增加直接保障和改善民生的項目，強化其他工程保障和改善民生的功能。
　　經濟結構戰略性調整是加快轉變經濟發展方式的主攻方向。其中包括構建擴大內需的長效機制，促進經濟增長向依靠消費、投資、出口，協調拉動轉變，加快發展服務業，統籌城鄉發展，積極穩妥推進城鎮化，加快推進社會主義新農村建設。這都會在不同程度上擴大就業、加快基本公共服務系統和各項社會事業的建設，都同保障和改善民生有著密切的關系。
　　健全制度。我國的社會主義建設和改革事業發展很快，但相關的制度和體制建設往往跟不上。其客觀原因是我們沒有現成的經驗可以借鑒。社會主義的一些傳統做法都是與單純的公有制和計劃經濟聯系在一起的，其保證和改善民生的基本思路是國家全包。但中國是發展中國家又處于社會主義的初級階段，生產力發展水平和國家的財力、物力很難用這種方式向居民提供服務。發達國家的一些成功經驗和好的做法我們可以借鑒，但畢竟國情不同，不能照搬。所以，制度和體制的建立往往需要我們自己去創新，這就大大增加了工作的難度。就主觀而言，我們對制度建設也重視不夠，致使問題積重難返。舊的制度在改革的過程中廢止了，而新的制度又沒有完全建立健全起來，致使一些問題更加突出。許多涉及民生的問題，如看病難、看病貴的問題，住房問題，收入差距擴大問題，以及物價上漲問題等都有制度方面的原因。
　　鑒于涉及民生問題的具體制度和體制不夠健全，“十二五”規劃建議強調，要“完善、保障和改善民生的制度安排”③。要建立健全就業和再就業的服務體系。十二五規劃建議強調，要“把促進就業放在經濟發展優先位置”④。要解決就業問題，就要建立和健全信息、培訓、中介、咨詢指導等方面的服務體系。各級政府要把就業服務當作一項社會保障和社會福利事業來推進，實現免費服務，而不是從中賺錢。要加快就業中介機構的建設，堅決打擊各種非法勞工市場。解決就業問題就要積極擴大就業渠道，而這項工作又同產業結構的調整、經濟發展方式的轉變密切相關。產業結構的調整和經濟發展方式的轉變無疑會擴大就業，但也可能使一些產業部門暫時減少就業。因此，要把產業結構的調整、經濟發展方式的轉變同就業問題結合起來，通盤考慮，要有相應的制度安排和有力的應對措施。
　　要深化住房制度的改革。要通過必要的制度安排規范國有和集體所有土地的使用權，依法進行開發和利用，做到有法可依，依法進行開發。要明確政府對房地產市場的監督職責，要防止和杜絕土地的盲目開發和對房地產市場的放任自流。要本著多元化和多樣化的原則，滿足不同人的住房需求，重點要加快保障性住房和廉租房的建設。這既能滿足廣大中低收入居民的住房要求，又能從根本上穩定房價。
　　要不斷完善醫療保險制度。要提高醫療保險的覆蓋率，盡快把廣大城鄉居民都納入社會保險體系。同時，要提高醫療保險制度的效率和功能，使之真正造福于民，服務與民，盡快解決看病難、看病貴的問題以及老有所養的問題。
　　
　　要進一步完善社會主義市場體制。要加強政府的管理和調控，組織好人民生活必需品的生產、貨源供應，保證運輸和營銷的暢通，減少中間環節，打擊行業壟斷和非法謀利的行為，以保持市場的繁榮與平穩有序。
　　加大投入。要改善民生必須要加大投入。一方面，要加大改善民生在政府支出中的比重。各級政府要根據“十二五”規劃的要求，舍得花更多的錢來改善民生。要加大居民的醫療保險、養老、文化設施、保障性住房、公共交通以及其他各項社會事業建設的投入。要力爭保障和改善民生的投入與GDP增長、政府財稅收入的增長保持同步。要使改善民生的投入高于至少等同于政府各項開支的增長比例。另一方面，要“加大收入分配調節力度”。⑤要通過工資、稅收等手段來調節居民的收入，逐步推廣累進稅，加大對高收入尤其是財產性高收入納稅的額度。建立并完善捐贈免稅制度，引導富人把更多的財富捐贈給社會或慈善機構。減輕中低工資性收入的稅賦。要拓寬投資渠道，以增加廣大城鄉居民的財產性收入，縮小社會收入差距，以促進全體人民的共同富裕。
　　如何落實“十二五”規劃的基本要求
　　要貫徹落實“十二五”規劃關于保障和改善民生的基本要求，應該抓好以下幾個方面的工作。
　　要從戰略的高度看待民生問題。在傳統的認識中，民生問題是相對比較小、比較次要的問題，各級政府優先考慮的是GDP的增長、市政建設、市容面貌、財稅收入等所謂的重大問題。因為這些問題都直接涉及到每屆政府，尤其是領導干部的政績。而民生問題往往并不引人關注，需要投入多，而見效慢。在不少干部的頭腦中，經濟發展是“硬道理”，改善民生是“軟道理”。
　　民生問題表面看起來都是小事、瑣事，但卻事關社會主義建設和改革事業的大局。各級領導干部有必要轉變觀念，從歷史的、戰略的高度來看待民生問題。中國的改革開放之所以取得成功，受到群眾的擁護，其中一個重要的原因就是改革始終注意造福與民，改革的成果始終惠及全體人民。我們必須從戰略的高度來認識發展中出現的民生問題，通過深化改革及時解決這些問題。民生能不能夠得到真正的保障和改善，直接影響到黨和政府的威信，黨群和干群關系，也影響到社會主義制度的吸引力、凝聚力和競爭力。
　　民生的改善與否直接關系到“十二五”規劃能否得到貫徹落實。十二五規劃的貫徹落實，社會主義建設和改革事業的發展，有賴于社會的穩定與和諧，有賴于廣大群眾的參與和支持。民生長期得不到改善，群眾的積極性就會被挫傷，與民生有關的社會矛盾也會激化，社會的穩定與和諧就會受影響，這顯然不利于“十二五”規劃的貫徹落實。中國的民生問題如果得不到及時合理的解決，也可能引起這樣或那樣的不滿情緒，導致這樣或那樣的危機。我們絕不能掉以輕心。
　　各級領導干部要牢固樹立科學發展觀和正確的政績觀。各級領導干部要嚴格按照中央的要求，牢固樹立科學發展觀。要充分認識“以科學發展為主題，是時代的要求，關系改革開放和現代化建設全局”。⑥各地區、各部門的發展，要把民生放在出發點和落腳點的地位，實現科學發展。各級政府要把任內的政績和改善民生密切聯系在一起，絕不能做有損于民生的事情。與此同時，各級組織部門和領導機關在選人用人上，要更加注重干部在保障和改善民生方面的表現，要加強干部隊伍建設，大力提倡和落實干部廉潔奉公、密切聯系群眾的好作風，關注民生，改善民生。這樣才能保證“十二五”規劃的貫徹落實，才能保證在“十二五”期間民生能夠得到真正的改善。
　　在“十二五”期間，各種不正之風的影響還會存在。一些干部如果沒有經受住市場經濟的考驗、各種利益的引誘，就會貪污腐敗、以權謀私。而不法商人不惜工本，拉攏腐蝕干部，仍會出現官商勾結、以權謀私、損公肥私的行為，從而使一些民生問題得不到很好的解決。因此要保障“十二五”規劃的貫徹落實，真正按規劃的要求腳踏實地改善民生，就必須堅決反對各種不正之風，始終不渝地反腐倡廉。
　　要建立相應的監督、檢查、評估制度。經濟的發展，GDP的增長，有可以量化的“硬指標”，而民生的改善則往往缺乏這種“硬指標”。迄今為止的一些指標，例如居民收入增長的指數，就有些含糊不清。在統計部門的統計中，相當多的人是被增長的。也就是說統計部門公布的數字與居民實際收入增加不符。CPI的統計也有其片面性，老百姓感覺到的物價的增長同統計部門統計的結果存在不小的落差。至于其他關于民生的評估就更加缺乏量化和權威的指標。民生改善與否，改善多少，難以進行準確的評估，這就使一些干部在工作實際中“一手硬”，即重視抓經濟發展、GDP增長；“一手軟”，即不重視改善民生。為了解決這個問題，要進一步建立和健全更加科學的民生評估體系和幸福指數。建立這一體系和指數的目的，主要是監督、檢查各級政府的工作，評估其在改善民生方面的實際成效。這一評估體系中應包括就業、工資及其他收入、醫療保險、住房、公共交通、城市公共設施保障、飲水食品安全等內容。各級人民代表大會、社會團體、傳媒和廣大群眾都要依照這些指數來監督、檢查和評估政府的工作。
　　正確處理各種關系。民生問題牽扯到方方面面，任何民生工程的實施，民生的改善，也都會涉及到許多問題。因此，要落實“十二五”規劃，保障和改善民生，各級干部需要妥善處理各種關系。要妥善處理長遠利益和眼前利益的關系，全局利益和局部利益的關系，國家、集體與個人三者之間的關系。在土地的征用和開發過程中，曾出現政府強制拆遷和暴力拆遷的問題，現在立法已嚴格禁止。但這個問題僅靠這樣的立法還不能從根本上得到解決。房屋拆遷過程中的一個個案，就涉及到上述三個方面的關系，需要妥善處理，不能從一個極端跳到另一個極端。打假也遇到同樣的問題。打假有利于全國人民，但難免要影響局部地區、企業和職工的實際利益，未必會受到這些單位和個人的歡迎。因為一個造假的工廠能解決一大批人的就業，又是地方政府的重要稅源。因此地方政府、企業和職工未必支持打假工作。一般性的假冒產品危害性還小，但涉及到食品安全，問題就嚴重了。作為地方政府如何從全局出發，妥善地處理這些問題，就是一道難題。正確處理各種利益關系，維護大多數人的共同利益，維護國家、集體的利益，同時又要兼顧個人的利益，做到統籌兼顧，協調發展，是實現“十二五”規劃，真正改善民生的重要保障。（作者為中國人民大學國家關系學院教授、博導；本文得到北京市十一五社科規劃基地項目“社會主義的歷史經驗與中國特色社會主義研究”資助，項目編號：09AbKD079）
　　
　　注釋
　　①“胡錦濤在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上的講話”，《人民日報》，2011年2月20日。
　　②③④⑤⑥《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，《人民日報》，2010年10月28日。