空心村形成機理及改造方法

　　
　　【摘要】“空心村”在我國廣大農村普遍存在，造成大量土地浪費，并給新農村建設工作帶來了很大的困難。治理“空心村”，應在調查摸底的基礎上，充分討論，搞好試點，采取內部改造、整體搬遷、“平改樓”等措施，給農民創造一個安靜、舒適、文明、健康的生活環境，為社會主義新農村建設奠定堅實的基礎。
　　
　　 【關鍵詞】空心村 危害 治理
　　
　　隨著農村經濟的發展，村內老宅遠遠不能滿足農民生產、生活需要，如胡同小、門口小、院子小、房屋低、采光差、路面不平、排水不暢等等，于是很多村民就在村莊周圍或公路兩旁建造住宅。久而久之，形成了一種外圍住宅高檔繁華、村內住宅冷清閑置的聚落現象，人們稱之為“空心村”。“空心村”現象的出現，不但浪費了有限的土地資源，影響了農民的居住環境，而且成為新農村建設的一大“絆腳石”。本文將以河北省景縣為例，對“空心村”的危害、產生原因及改造措施做分析探討。
　　“空心村”的危害
　　景縣全縣80%以上的村莊存在“空心村”問題，整理潛力近6萬畝。“空心村”存在的危害十分巨大，具體來說，有以下幾個方面：
　　浪費土地資源。一方面生活用地擠占生產用地。在農村，結婚用房一般都要蓋新房，村里就會劃出一塊宅基地，于是村莊就只能向外發展擠占農田。另一方面，原有生活用地閑置廢棄。村內老宅多數破亂閑置，無人居住，無人管理。耕不能耕，用不能用，拆不能拆，蓋不能蓋。使用權歸農戶個人，村集體很難管理，很難利用。
　　存在安全隱患。經濟條件較好的農戶，一般都要在村邊交通便利的地方蓋起寬敞明亮的大房子，村內的住戶多數經濟條件并不富裕，房屋年久失修，有些住戶身體不好、行動不便，生命安全受到極大威脅。
　　影響衛生環境。“空心村”內的許多房屋因無人居住，所以無人修繕，甚至有的已經倒塌，有的土方垃圾遍地、雜草叢生、污水橫流、蠅蚊亂飛。環境衛生的“臟、亂、差”，嚴重影響居民的居住環境和身心健康。
　　引發矛盾糾紛。現在無人使用的廢棄宅基地，多年之后，地界必然會有些模糊。隨著農村土地的日益緊張，宅基地今后必將升值，到時候這些廢棄宅基地可能會引發家族內或家族間以及宗族間的矛盾糾紛。
　　制約經濟發展。“空心村”的存在，拉大了村莊框架，使人們居住分散，使本來就很貧乏的公益設施需求增加，而利用率變低。如水、電、路、通信、娛樂設施等遠遠不能滿足群眾需要，農村經濟的發展將更加艱難。
　　“空心村”產生的原因
　　人口向城市聚集，許多地方人去房空。現階段，我國城市建設飛速發展，農村建設相對滯后，城市在生產、生活、教育、醫療等各個方面，明顯優于農村，人口由農村向城市的大遷移不可避免。許多農民放棄了農村生活，但不放棄農民身份，不放棄農村原有房屋的所有權。房屋雖破，但有其主。
　　人口向村邊或交通便利的地方聚集，村內房屋閑置。村莊外圍交通便利，庭院寬大，采光好，環境好，便于農用車進出，便于農產品外運，有利于發家致富。無論自然條件，還是人居環境，明顯優于村內，所以許多農民愿意到村外圍去建造房屋，于是村內住宅就閑置起來。
　　村莊發展缺少規劃，“空心村”將愈演愈烈。許多地方規劃跟不上村莊發展的要求，有的名不符實，形同虛設，有的根本沒有規劃。主要問題有：一、布局零散，規劃新宅地與新舊用地混在一起，增加了舊村改造的難度。二是盲目擴展，村內宅基地閑置，向外侵占農田。
　　村干部管理不力，素質有待提高。關于土地的法制意識不強，對集體土地管理不力，對違規建房、一戶多宅等違規行為執法力度不夠；對新形勢下農村住宅、宅基管理工作認識滯后，面對新情況、新問題，缺乏相應的措施和辦法。
　　農民思想觀念陳舊，小農意識嚴重。大部分農村人搬遷到城鎮居住以后，仍不放棄農村的舊住宅和宅基地，認為老住宅是祖父物業，必須代代相傳，沒有人愿做不肖子孫。所以，雖然已離家多年，老宅仍不放棄。
　　土地制度約束，村莊改造非常艱難。我國政策規定，土地的承包期達數十年。土地對于農村居民來說，不僅是生活之源，同時也是基本保障，又有可能孕育著更多的發展機會。因此，農村居民具有難以割舍的土地情結，對承包的土地不愿流轉，對住宅、宅基地也同樣不愿放棄。
　　治理“空心村”的基本模式
　　內部改造型。對經濟實力一般，村中心有大量閑置宅基或空閑地的，由村集體收回，統一管理；新增宅基或公益設施建設一律從收回的舊宅基中安排，做到框死村界，嚴禁外延，把村中的空心填實。如景縣王瞳鎮小高義村、青蘭鄉后趙前村等村莊，將所有空閑地由村委會統一管理，新增住宅一律從收回的舊宅基及空閑地上安置，并嚴格按照規劃建設，村莊十幾年沒有外延。
　　整體搬遷型。對村莊較小，農戶居住分散，農民交通、生活不方便，且已自然形成新村的，動員留在村里的村民搬遷到新村，然后把空出的宅基地進行修復平整，開墾復耕。如景縣梁集鄉小張莊，因村莊原來建在高臺上，無法安排宅基，后搬遷到江江河東，原村莊搬遷后進行復耕。
　　“平改樓”型。對村集體經濟基礎較好，農民收入較高且有建樓意愿的村莊，通過多渠道籌集資金，統一規劃建設住宅樓，減少住宅占地面積。如景縣景州鎮小留屯正謀劃進行“平改樓”。
　　治理“空心村”的方法步驟和主要措施
　　治理“空心村”，要成立專門組織，對“空心村”現狀進行全面調查，摸清底數，找準癥結，有針對性地制定“空心村”治理方案。在有效宣傳法律法規、爭取廣大群眾理解和支持的基礎上，召開村民代表大會，對村莊規劃、治理方案、具體問題的處理辦法等事宜進行討論表決，意見一致后形成村規民約。然后，在每個鄉鎮選擇3～5個經濟條件好、群眾基礎好、班子戰斗力強的村先行試點。通過培植典型，積累工作經驗，完善治理方案，因村制宜，堅持成熟一個、治理一個、確保一個、成功一個。具體措施如下：
　　立足長遠，編制規劃。建設新村鎮，規劃是龍頭。村莊建設規劃要在有資質的編制單位指導下，按照社會經濟發展趨勢和人口增長預測，確定村莊的規模和發展方向，合理劃定村界，嚴禁占用基本農田，限制村莊的外延，確保規劃的科學性和前瞻性。村莊規劃要實行公示，并經村民代表大會討論同意。規劃一經批準，必須嚴格執行，任何單位和個人不得隨意調整和變更，做到“兩不準”，即凡申請發放宅基地不符合規劃的一律不準報批；村內有空閑地的不準報批占用耕地發放宅基地。村莊規劃區內的各類建設，必須符合村莊建設規劃。對于不按規劃建設的，要堅決查處，維護規劃的嚴肅性。
　　嚴格程序，加強管理。村民申請宅基地必須經過村民代表大會討論同意，由村委會公示。申請宅基地獲本村通過的，應依法辦理建設用地審批手續。土地管理部門要把好關口，嚴格審批程序，實行“兩圖一表”（村莊現狀圖、宅基地規劃圖、宅基地發放十年早知道一覽表）制度，將新建宅基限制在規劃確定的范圍內，充分利用村內的空閑地、老宅基、廢棄地，嚴格控制新建宅基占用耕地。同時，嚴格執行“一戶一宅”制度，按照“建新拆舊”的原則，村民按規劃已建新宅的，原宅基用地一律交回村集體統一使用，從源頭上防止產生新的“空心村”。
　　一戶一宅，有償使用。土地部門要切實加大執法力度，經常性地對宅基地占用情況進行清查，對清查出來的亂占以及閑置宅基，由村集體全部收回，對私自劃撥宅基、亂占耕地等違法行為依法嚴懲。政府出臺有關政策，對“一戶多宅”的，可以依照有關規定進行流轉。對暫時不影響村鎮規劃，村民確實需要超標準占用宅基的，超面積部分可以適當收取有償使用費或相應的減少該農戶耕地面積，運用經濟手段限制“一戶多宅”現象。收取的費用用于“空心村”改造的補償。
　　加強協調，統籌安排。當前涉農建設工作較多，必須統籌兼顧，在政策制訂、資金安排、機構設置等方面協調一致。特別是要把“空心村”治理作為文明生態村創建的一項具體工作，列入創建內容。利用空心村治理整理出的土地，規劃建設衛生室、文化室、休閑娛樂廣場等村公用設施。“空心村”治理拆除的廢棄物用于填埋村莊坑塘、溝渠、豬舍等空閑地或整修村莊道路，改善村容村貌，以“空心村”治理推動文明生態村創建活動的開展。
　　抓好班子，強力推進。調研發現，凡是“空心村”治理工作做得好的村，都有一個強有力的領導班子。因此，治理“空心村”必須重視村級班子建設，選拔農民信賴、責任心強、政治覺悟高、想干事、懂經濟、善管理的人擔任村干部，把村班子配強配好。同時，要加強村干部的培訓力度，提高村干部帶領群眾致富奔小康的能力，依法依規辦事的能力，應對復雜局面、解決難點問題的能力，為順利推進“空心村”治理工作提供堅強有力的組織保證。
　　“空心村”治理是一項民心工程、社會工程，更是一項復雜的系統工程，不能急于求成。黨和政府應當切實負起責任，加強引導，先易后難、逐步推進，避免群體上訪、鄰里糾紛等事件的發生，給農民創造一個安靜、舒適、文明、健康的生活環境，為社會主義新農村建設奠定堅實的基礎。（作者為衡水學院副教授；本文系衡水市《空心村形成機理及改造方法的研究》成果，編號：2009049）