國土資源瀆職犯罪的查處與預防

　　核心提示：近年來。一些地方國土資源領域的國家機關工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，侵害。土地資源瀆職犯罪案件屢屢發生，造成巨大的損失和危害。對此，海南省保亭縣人民檢察院面對國土資源領域瀆職侵權案發現難，查處難，導致追訴率低的現狀，主動出擊嚴查國土領域瀆職犯罪，不使犯罪分子逍遙法外，切實地履行了檢察機關查辦瀆職犯罪職能，防止國有土地資源流失，維護人民群眾的合法利益。
　　
　　四起涉土瀆職侵權案令人觸目驚心
　　
　　在海南省檢察機關查辦的四起國土資源領域瀆職侵權案中，有保亭縣國土環境資源局一名局長、兩名副局長、一名股長。而且在瀆職犯罪的背后隱藏著受賄職務犯罪，表現為官商勾結，錢權交易，引發的社會影響極壞，造成萬余畝國有土地被非法審批，導致農行300萬元貸款無法收回的嚴重惡果。
　　案例一：海南省保亭縣國土環境資源局原局長胡海江違反土地管理法規，在辦理保亭昌隆公司征用土地過程中。在明知自己無權審批萬余畝土地的前提下，超越職權指示職能部門將超越權限的國有土地化整為零，分割為三塊，予以上報導致縣政府錯誤審批。同意讓國有土地13448.5畝給昌隆公司使用50年，并在土地沒有評估及繳納土地出讓金的情況下，頒發了國有土地使用證。胡海江從中收受保亭昌隆公司總經理鄭文敏(已判刑)送的6方元。歸案后，胡海江交待了此前先后11次受賄36.5萬元的犯罪事實。胡海江濫用職權、受賄一案，由海南省瓊中縣檢察院偵查起訴。2010年12月22日。瓊中縣法院以胡海江犯濫用職權罪、受賄罪判處有期徒刑12年。
　　案例二：海南省保亭縣國土環境資源局原副局長黃尤智在辦理土地出讓過程中，利用職務便利，向保亭昌隆公司總經理鄭文教索取賄款2.5萬元，構成受賄罪，同時，黃尤智違反土地管理法規，非法行使職權，違反規定處理公務，在國有土地出讓等工作過程中，明知萬余畝土地縣政府元審批權限。他卻提出超越權限將國有土地化整為零分割為三塊報批，誤導縣政府錯誤審批，同意出讓國有土地13448.5畝給昌隆公司使用50年。在土地沒有評估及未繳納土地出讓金和土地確權費沒有繳完的情況下，頒發了國有土地使用證。昌隆公司以取得土地使用權證作為抵押，向農行貸款300萬元至今未還，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失，黃尤智的行為構成濫用職權罪。
　　2010年7月29日，保亭縣檢察院對其立案偵查，2010年12月27日，對其提起公訴，2011年3月9日，保亭縣法院以黃尤智犯濫用職權罪、受賄罪，判處有期徒刑3年。
　　案例三：張蔚明偽造國家機關印章、受賄案。保亭縣國土環境資源局地籍股原股長張蔚明。在任職期問濫用職權，在2008年8月，保亭縣政府將琪鑫公司征地125.3畝的申請批轉給縣國土環境資源局后。由地籍股股長張蔚明具體負責該宗地的辦證事宜。張蔚明審查該宗地辦證申請及相關材料后，就該宗土地發證問題提交局務會討T6zgPBdKzAgtaKahudZYlA==論。當時因爭議較大。局務會沒有對該宗地的發證問題形成決議。張蔚明違反《海南經濟特區土地管理條例》相關規定，在125.3畝土地權屬登記缺少地籍調查手續。新星農場未報海南省農墾總局批準轉讓該宗土地、未補簽國有土地出讓合同的情況下，起草了《關于給海南琪鑫七仙嶺溫泉開發有限公司辦理國有土地使用證的請示》，未對該宗土地評估而擅自決定將該宗土地價格定為每畝1萬元，在該宗地未辦理農用地轉用手續的情況下超越職權范圍作出擬發證的意見。后來，張蔚明將該請示附上相關申請材料提交給分管副局長吳歡展批準上報縣政府，導致縣政府超越權限批準發證，造成國家土地出讓金損失285.68萬元。
　　張蔚明在發放土地證過程中。先后3次收受賄賂款24000元。同時。張蔚明還偽造保亭縣國土環境資源局的印章。此案由海南省檢察院第一分院立案偵查，2010年3月9日，保亭縣檢察院對其提起公訴；2010年5月21日，保亭縣法院以張蔚明犯偽造國家機關印章罪、受賄罪，判處有期徒刑2年零6個月，緩刑3年零6個月。
　　案例四：昊歡展涉嫌玩忽職守案。保亭縣國土環境資源局原副局長吳歡展在審批琪鑫公司征用125.3畝土地請示以及相關申請材料過程中，嚴重不負責，批準了張蔚明違規起草的征地辦證請示。2008年10月，吳歡展參加關于研究該宗125.3畝土地發證問題的縣政府常務會議時，沒有匯報該宗地未報海南省農墾總局批準轉讓、缺少地籍調查、缺少該宗地土地價值評估、缺少農用地轉用手續等情況。導致縣政府超越批準權限(根據《海南經濟特區土地管理條例》之規定，縣政府批準的權限為5000畝)于2008年10月23日為琪鑫公司辦理了該125，3畝土地使用權證。
　　因吳歡展不認真履行其職責，該宗土地使用權證發放前未經評估，該宗劃撥土地出讓金僅繳納了20.12萬元；根據辦證時的地價評估報告認定為6.7萬元每畝，其行為導致國家土地出讓金損失285.68萬元。此案由海南省檢察院第一分院立案偵查。2011年8月，保亭縣檢察院對其審查起訴。
　　
　　涉土官員瀆職侵權犯罪緣何有恃無恐
　　
　　——權力缺乏制約監督。長期以來，部分國家機關工作人員對瀆職侵權犯罪的危害性。對本單位發生的瀆職侵權犯罪很少主動移送司法機關處理。由于很多案件受不到應有的追究，沒有起到懲戒作用，在一定程度上縱容了此類犯罪案件發生。加之，一些部門在征地工作中不公開不透明。人民群眾對于通過刑事手段懲處土地審批部門瀆職侵權案件的認識不深刻。舉報意識不強。整個社會對涉土瀆職侵權犯罪沒有形成整體打擊的合力。這就造成對土地資源部門領導的權力缺乏制約，上對下沒有履行審查和審核職責，下對上無法監督。相互間不落實制約制度，這樣就造成了對各項權利的運作監督流于形式，使得腐敗分子有機可乘。
　　胡海江濫用職權，違法出讓國有土地。造成國有財產重大損失，影響黨和政府的形象，削弱了領導干部的公信力，同時也暴露出權力缺乏監督的問題。保亭縣政府出讓13448.5畝國有土地給昌隆公司，使用期限50年，而這些行為，保亭縣政府沒有任何記錄，只有時任縣長本人的簽名。明顯違反政府重大事項集體討論決定的規定。而作為土地管理局局長的胡海江。明知縣政府的批準權限只有5000畝。而采取化整為零的方法，未經討論申請上報縣政府，在未交土地出讓金及土地登記費(未交完)的情況下發放《土地使用證》，這些行為都是由于權力缺乏監督造成的惡果。
　　——受利益驅動導致有恃無恐。國土資源領域瀆職侵權犯罪，往往伴隨著賄賂犯罪。一些長期行使土地資源行政權的國家工作人員接受賄賂后在出讓土地、減免費用中出賣手中的權力，為開發商謀取巨大的利益。這在一定程度上成為近年來發生土地腐敗案的重‘要原因。
　　胡海江就是如此。自從與昌隆公司總經理認識后，他們經常吃吃喝喝，打得火熱。胡海江為昌隆公司批地，表面上看是履行其工作職責，但暗中卻收受昌隆公司的巨額賄賂。
　　在昌隆公司取得了國有土地使用權后。2001年1月的一天中午，胡海江在其家里收受昌隆公司總經理鄭文敏的賄賂6萬元。按照鄭文敏的說法：送6萬元給胡海江就是為了感謝他對我取得1萬多畝土地的支持。因此，正是胡海江的“積極工作”而有了良好的“回報”。濫用職權與賄賂犯罪相隨相生的。另外，通過偵查，胡海江在擔任領導職務期間，利用職務之便，多次收受他人巨額賄賂。共計34.5萬元。
　　黃尤智是負責土地管理的保亭縣國土環境資源局的副局長，他不但濫用職權，還告訴鄭文敏縣政府審批農用地的權限是5000畝，暗示鄭文敏寫三個報告(化整為零)給縣政府審批。本來鄭文敏應交土地確權費4萬元，黃尤智卻只讓鄭文敏交2萬元。暗示鄭文敏將少交的2萬元給了他。后來又直接向鄭文敏要了5000元。黃尤智受利益驅使。違法辦理土地權證，索取他人財錢。最終受到法律制裁也是必然的事。
　　現實中，官商勾結已成為土地資源領域的潛規則，成為這一行業獲得暴利的基礎。由于是一個利益共同體。給案件處理上造成了調查取證難，案件處理難。這就給檢察機關收集證據，處理案件造成障礙。即使有的案件被訴之法院判刑也較輕，甚至緩刑，起不到威懾作用。這也是一些人濫用職權有恃無恐的另一個重要原因。
　　——發現難，查處難，導致追訴率低。從海南檢察機關查辦案件的情況看，危害土地資源瀆職犯罪案件發生的原因是多方面的，正因如此，檢察機關在查辦這些案件中遇到不少的問題，影響了對案件的查辦。主要表現在。案件線索發現難。犯罪人員大多素質較高，熟悉相關法律法規，且瀆職犯罪大多發生在職務活動中，作案手段比較隱蔽。犯罪行為不易暴露，難以被發現。
　　張蔚明受賄、偽造國家機關印章案，便是海南省農墾總局自查發現未經省農墾總局批準轉讓出125.3畝土地時。調查發現是保亭縣國土環境資源局地籍股長張蔚明所為。隨即海南省國土環境資源廳發出要求撤銷125.3畝國有土地使用權證的函后。檢察機關才以張蔚明涉嫌濫用職權罪對其采取了強制措施，最終使張蔚明交待了海南琪鑫公司董事長陳某某送的2.4萬元。搜查時，辦案人員又搜出一枚公章。才使此案浮出水面。
　　吳歡展玩忽職守案則是查辦張蔚明案時牽出的。應該指出的是。一些單位和部門，出于部門利益的考慮，發案后不愿意移送司法機關追究刑事責任，往往大事化小，小事化了，致使很多案件檢察機關難以獲得舉報線索。另外，案件立案難。危害土地資源瀆職犯罪從主體上看具有特殊性。即都是各級國家機關工作人員，大都有一定職權，各級國家機關及其部門的領導人較多，且素質較高，身份的特殊性影響案件不能及時立案。由此造成此類犯罪追訴低的狀況。
　　另外是案件處理難。由于是國家機關人員犯罪，這些犯罪分子長期從事職務工作，編制了周密而廣泛的社會關系網，往往是牽一發而動全局，一些發案單位及主管部門領導，常常認為犯罪嫌疑人“都是為了工作”，希望檢察機關從輕處理，因此，案件處理難。
　　
　　規范權力運行與嚴厲查處相結合
　　
　　2011年7月初。海南省委辦公廳、省政府辦公廳聯合下文轉發了海南省紀委、省委組織部、省委政法委、省高級法院、省檢察院、省公安廳、省監察廳、省司法廳、省政府法制辦等九部門共同制定的《加大懲治和預防瀆職侵權違法犯罪工作力度的若干意見》的實施意見。《實施意見》強調，要嚴肅查處生態環境和資源保護工作中的失職瀆職違法犯罪案件。嚴肅查辦領導干部中的濫用職權。濫用司法權、行政執法權、行政審批權給國家和人民利益造成重大損失的案件……這表明了黨委和政府支持紀檢、檢察機關嚴肅查辦瀆職侵權犯罪的決心和信心。
　　本文披露的四起海南保亭縣國土環境資源局腐敗官員瀆職侵權案例。四起中的主角有3名是單位的正、副局長。保亭縣檢察院辦案檢察官分析認為，國土資源部門瀆職侵權犯罪。并非是一種單純、孤立的腐敗現象，除了一些貪官作風專制等因素外，有了權錢交易才有濫用職權，才會與土地開發商相互勾結。另外，當前干部管理、監督制度還不夠健全，對國土資源領域官員權力運行中的監督還不到位，存在著上對下監督太遠、下對上監督太難、同級監督太軟、法紀監督太晚的狀況，致使監督乏力，“失之于軟，失之于寬”使監督流于形式。除了強化教育、提高認識、抵制誘惑之外，辦案檢察官認為。重要的是要依法給予嚴厲查處，做到嚴查重罰，以儆效尤。
　　首先，嚴格規范權力運行，使監督制約落到實處。要針對容易產生腐敗的國土資源領域和征用出讓土地各個環節，積極推進體制、機制、制度改革和創新，圍繞人權、財權、物權運行的關鍵環節，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，防止權力的異化和濫用。要加強和完善集體領導分工負責、重大事項通報和報告制度，重大決策、重要人事任免、重大事項和大額度資金使用必須堅持集體討論、民主決策，減少和防止領導個人說了算。要大力推行政務公開、人事公開、財務公開，推行“陽光政務”，消除權力暗箱操作產生腐敗的條件。堅持和完善國土資源領域官員述職述廉制度。自覺接受各界評議和監督。
　　應該說，查處瀆職侵權犯罪只是懲處犯罪的手段，而防止發生瀆職侵權犯罪才是最終目的。從國土資源領域發生的案件可以看出，建立健全監督制約長效機制才能從制度上防止瀆職侵權犯罪的發生。從管理改革人手，建立有效的預防和監督機制。國土資源系統要針對土地出讓、評估、項目發包等容易出問題的環節和一些關鍵性崗位人員，切實加強內部預防和監督，制定切實可行監督制約防范機制，堅持以制度管人和管事。另外，應實行土地出讓招標制度，可以將土地出讓的招標權交給中立的單位來操作。這樣就可以避免官商勾結。
　　其次，主動出擊嚴查國土領域瀆職犯罪，不使其逍遙法外。衡量當前和今后一個時期履行保護土地資源職責的根本標志就在于反瀆職侵權職能是否得到充分發揮。在查辦危害土地資源瀆職犯罪案件中。要主動出擊不使國土資源領域瀆職侵權犯罪分子逍遙法外。這是海南省檢察院有關負責人對該省反瀆侵權部門干警提出的要求。辦案檢察官認為，通過查處的瀆職犯罪案件發現，瀆職犯罪發生在相關國家機關的工作運行過程中，相對隱蔽性強，知情者少，有些案件還是內外勾結，慷國家之慨，事情的知情者通常同時又是受益者，因而一般不會出來舉報。所以要主動出擊，發現線索，不能等案上門，要深入到社會反映強烈、突出的系統和領域內發現線索。從披露的征地貸款等重大事件中發現線索。同時對瀆職犯罪線索移送規定要更加明確，不僅在檢察機關內部要執行，在其他司法機關和行政執法機關也要執行。對于發現瀆職犯罪線索不移送。造成放縱犯罪的要進行責任倒查，要進行黨紀政紀處理。直至刑事處罰。
　　與此同時，建立重大情況征求意見制度，進一步完善信訪舉報制度，拓寬與群眾聯系的渠道，同時還要不斷強化新聞輿論監督。現實中，雖有不少隱蔽的涉土瀆職侵權犯罪線索，但是在社會上卻是人們口耳相傳的重要話題。這就需要將輿論監督面向社會。在公正客觀的前提下，做到公開、透明，在實踐、空間、對象、強度、程序上減少局限，發揮輿論監督應有的作用。
　　事實上，檢察機關近年來查辦的不少金融系統的腐敗案件，都是從銀行已核銷的呆壞賬中查出的，試想如果檢察機關聯手銀行系統從審查已核銷的呆賬壞賬中，應該會發現土地開發商貸款未還的原因，從中發現國土資源領域違法審批土地的瀆職及賄賂犯罪線索。如果對此類瀆職犯罪查處的力度大了，追查深了，國土資源領域的瀆職犯罪就會越來越少。
　　再次，要加大舉報宣傳力度。提高社會對瀆職犯罪的認知度。要提高全社會對瀆職犯罪的認知，改善瀆職侵權工作的社會認可度，必須加大反瀆職侵權宣傳力度。用群眾喜聞樂見的、通俗易懂看得見、摸得著的生動案例，以案釋法的方式開展反瀆職侵權舉報宣傳活動，運用廣播、電視、報刊、互聯網等傳播手段，深入開展各種形式的宣傳活動。將黨和國家懲治和預防瀆職侵權犯罪的方針政策、法律法規進行宣傳。
　　以“法治與責任”為主題的全國檢察機關懲治和預防瀆職侵權犯罪展覽，以大量圖片、視頻、文字資料，充分揭示了瀆職侵權犯罪的嚴重危害性，得到社會各界的肯定與好評。在宣傳的同時，也應wrT6O/GaTHCp4x9jdNh4cg==注重拓展群眾舉報渠道。建立健全電話、信訪、網絡“三位一體”的舉報平臺，讓瀆職侵權犯罪暴露得更及時、更充分。
　　同時。要在提高反瀆職侵權能力，解決會辦和善辦上下功夫。執法素質的高低，執法辦案能力的強弱，直接關系到能否有效地履行職責，能否切實承擔起查辦案件工作任務，更是有效破解發現難、查證難和處理難的關鍵。要著力提高發現犯罪的能力。解決無案可辦的問題。提高突破犯罪的能力，解決查證難的問題。要增加辦案的科技含量，把現代科技手段運用到收集信息情報、采集固定證據和組織指揮調度、有效突破案件的過程中。要綜合運用司法鑒定、勘驗檢查、文檢痕檢、偵查實驗、錄音錄像等偵查手段、不斷提高偵查辦案的綜合素質。根據偵查工作需要，必須使用技術偵查手段時，要嚴格履行審批手續，商請有關部門予以配合。提高運用法律政策打擊犯罪的能力，解決執法水平不高的問題。
　　在現行體制機制下，要不斷加大查辦危害土地資源瀆職犯罪工作力度，就必須強化學習，提高法律政策水平，并且在會用上下功夫。提高組織協調能力，解決合力不夠的問題。懲治和預防危害土地資源瀆職犯罪，單靠檢察機關或反瀆職侵權部門很難完成。必須加強協調聯系，在內外部形成合力，共同打擊此類犯