補充移送起訴通知書使用中存在的問題及解決辦法

　　一句話導讀
　　
　　針對檢察機關的補充移送起訴通知書使用中存在適用對象不全面或超范圍追訴，在執行中存在剛性不足，落實不到位，在程序上也缺乏明晰統一的規定，對偵查機關的異議沒有設定救濟程序等方面的問題，本文提出解決方法一要準確理解法律原意，明確補充移送起訴通知書的適用對象和范圍，二要完善后續保障措施，確保追訴效果。
　　
　　補充移送起訴通知書，是指人民檢察院審查起訴時發現遺漏了應當追究刑事責任的人，依法要求偵查機關補充移送起訴時所制作的文書。補充移送起訴通知書是根據《刑事訴訟法》第137條的規定制作的，它是公訴部門的重要法律文書，在訴訟監督中發揮著重要的作用。以臨漳縣人民檢察院2008-2010年三年為例，該院共追加起訴犯罪嫌疑人99人，對到案的30人提起公訴后，均被人民法院判處刑罰。可以看出，補充移送起訴通知書是公訴部門加強對偵查部門監督的重要法律文書，在刑事訴訟監督中發揮著重要的作用。但我們也應看到在刑事訴訟法中對補充移送起訴通知書的使用只有很少的原則性規定，在具體使用過程中由于各地檢察機關的理解不同，導致在補充移送起訴通知書存在適用對象不準確和后續保障措施不足等問題，影響著補充移送起訴通知書作用的充分發揮。
　　
　　一、補充移送起訴通知使用中常見的問題
　　
　　(一)適用對象不準確，存在追訴不全面和超范圍追訴的情況
　　根據《刑事訴訟法》第250條第5項規定，補充移送起訴通知書的適用對象是“應當追究刑事責任的人”。由于案件已進行到審查起訴階段，“應當追究刑事責任”的認定標準應當達到“犯罪事實清楚，證據確實、充分”的要求，即被追訴的人除其個人基本情況需偵查機關進一步核實查清外，即使被追訴人到案后對自己的犯罪事實“零口供”，也已達到了提起公訴的標準。但在實踐工作中，補充移送起訴通知書的適用對象存在追訴不全面和超范圍追訴兩種情況。
　　[基本案情]犯罪嫌疑人甲某被移送審查起訴，同案犯罪嫌疑人有乙某、丙某和丁某三人。其中乙某被公安機關上網追逃：丙某和丁某既未被公安機關列為同案犯罪嫌疑人，也未采取任何措施；犯罪嫌疑人甲某在案發后在其岳父戊某家躲藏一個多月，孟某可能涉嫌包庇罪，但公安機關未將其列為犯罪嫌疑人，也未采取任何強制措施。經審查案卷。發現上述未移送起訴的涉案人員中乙、丙、丁、戊四人中，認定乙、丙、丁構成犯罪已達到“事實清楚，證據確實充分”的要求，而認定戊某構成犯罪的證據雖然較多，但尚未達到“確實充分”的要求。
　　在實踐中，由于公安機關已對乙上網追逃，公訴部門往往只對公安機關即未移送起訴，也未列為在逃人員的丙某和丁某移送起訴。在個別情況下，也有將戊某列為追訴對象的。我們認為，在該案中，乙某雖然已被公安機關上網追逃。但不等于下一步會將其移送審查起訴，公安機關其后隨時可能對乙某作撤案等其它處理，未對乙某追訴可能導致其逃脫法律制裁的可能，因此乙某也應當列入補充移送起訴書進行追訴。戊某只是有重大犯罪嫌疑，但尚未達到提起公訴的標準，應當建議公安機關補充偵查，列為追訴對象則可能導致公安機關移送起訴后“訴不出”的情況出現。
　　(二)補充移送起訴通知書剛性不足，造成追訴案件“歷史欠賬”多。尤其“呆賬”、“壞賬”多
　　根據最高人民檢察院《檢察法律文書制作與適用》中關于補充移送通知書制作格式的要求，檢察機關可以要求公安機關在3日(或其它一定期限)將犯罪嫌疑人補充移送審查起訴。但因被追訴對象往往也是公安機關的上網追逃人員，在上述期限內追訴對象到案的可能性甚小。如果公安機關在上述規定期限內不能將被追訴對象移送起訴應如何處理，法律沒有明確說法。在司法實踐中，公訴部門的補充移送起訴通知書沒有下文的情況有以下幾種：第一是被追訴對象長期外逃久不到案，無法執行；第二是被追訴對象到案后，公安機關認為被追訴對象的行為不構成犯罪而做出撤案處理；第三是公安機關以“事實不清，證據不足”為由，久偵不訴；第四是偵查機關將追訴對象提請批準逮捕，批捕部門以被追訴對象不構成犯罪或“事實不清，證據不足”作出不批準逮捕。退回偵查機關后不再移送審查起訴。由于刑事訴訟法律和相關的司法解釋沒有對補充移送起訴通知書的法律效力、公安機關如何執行、偵查機關和批捕部門對追訴意見持不同意見時如何救濟等問題做出具體可操作的強制性程序規定予以保障，使許多補充起訴通知書自發出后就再無“下文”。造成大量的“刑事隱案”，沒有起到加強偵查監督，增加打擊犯罪力度的設置初衷。
　　(三)對補充移送起訴通知書持異議時如何救濟沒有規定。導致公安機關“消極抗法”
　　《刑事訴訟法》第70條規定了公安機關對人民檢察院不批準逮捕的決定，認為有錯誤時，可以要求復議。如果意見不被接受的。還可以向上一級人民檢察院提請復核。當公安機關與公訴部門的追訴意見持不同意見，認為不應當對被追訴對象追究刑事責任時應當如何處理，是否也可以申請復議或復核沒有規定。公安機關對補充移送起訴通知書有異議時。就會被追訴對象作撤案處理或根本就不立案移送的。以一種消極的不作為的方式對待檢察機關的追訴意見。
　　
　　二、解決方法和措施
　　
　　針對補充移送起訴通知書使用中存在的上述問題，我們提出如下解決方法和措施：
　　(一)準確理解法律原意，明確補充移送起訴通知書的適用對象和范圍
　　對移送審查起訴的刑事案件中。發現有應當追究刑事責任的犯罪嫌疑人，公訴部門要謹慎處理。經核實證據材料，已達到“犯罪事實清楚，證據確實、充分”要求的，應當提出追訴意見，適用補充移送起訴通知書，而不論公安機關是否已對其上網追逃。對達不到“犯罪事實清楚，證據確實、充分”要求的。應當適用補充偵查決定書，建議公安機關對其進一步補充偵查，而不能草率使用補充移送起訴通知書，以免造成錯誤追訴，侵犯他人的合法權益。
　　(二)完善后續保障措施，確保追訴效果
　　公訴部門首先要通過持續不斷的加強監督。逐步建立和加強補充移送起訴通知書的法律效力。對被追訴對象建立臺賬，對長期不到案的被追訴對象進行持續跟蹤監督，建立定期通報制度，公安機關對追訴人員的追逃處理情況定期與公訴部門進行通報，確保“案案有回音，人人有著落”。其次要完善補充移送起訴通知書的執行和異議機制。對到案的被追訴對象。公安機關應當及時移送審查起訴，不得以偵查期限未到期或部分事實沒有查清等為由延遲移送審查起訴。對確因發現新證據達不到起訴標準，認為應做撤案處理的，可采取非羈押強制措施，將擬撤案處理意見及案卷材料報原追訴部門審核同意后方可撤案；如原追訴部門不同意撤案的，公安機關應當將追訴的犯罪嫌疑人移送審查起訴，并采取必要的強制措施以保證訴訟。在檢察機關內部建立捕、訴銜接機制。公安機關將被追訴對象移送提請逮捕時，批捕部門應當予以批準逮捕；如批捕部門經審查認為不應當逮捕的，應當將案件提交檢察長或檢委會研究決定。檢察長或檢委會對案件做出決定前，應當充分聽取公訴部門的意見。以確保補充移送起訴通知書的法律效力。最后，加大對追訴執行不力的責任追究。對某些辦案人員徇私舞弊、不作為或亂作為，故意幫助被追訴對象逃避法律責任的，根據其過錯程度，給予相應的行政和刑事處