從個案看安監領域玩忽職守犯罪的預防

　　一句話導讀
　　
　　本文通過分析安監領域玩忽職守犯罪多發的因素，提出進一步統一思想，提高對安全生產監管的認識，進一步強化基層安監干部法律意識和職責意識，進一步強化安監執法監督和執法考評，進一步完善安全監管體制，消除瀆職滋生的體制性因素等預防策略。
　　
　　[基本案情]2007年2月4日，南京市鼎山精細化工廠發生一起2死8傷的嚴重爆炸事故，損失極其嚴重。深入調查發現，這是家長期存在重大安全隱患的高危化工企業，負責其安全生產監管的街道安監科(經濟科)長楊旺才工作嚴重不負責任，失職瀆職，因人情放棄職責和原則，構成玩忽職守。楊旺才在2006年8月28日區安委會組織對危險化學品生產經營單位開展拉網式檢查、部署打好整頓關閉攻堅戰的關鍵時刻，實地檢查不到半小時。就按企業整改報告向上級匯報。對該企業異丁烯罐沒裝安全閥的隱患，沒有勒令其整改。當發現鼎山化工狀況與安評報告差距較大時。仍違心在《化工企業拉網式檢查登記表》中“安評報告符合情況”欄下簽署“符合”二字。致使鼎山精細化工沒被區安監局列為提請區政府關閉名單。楊旺才考慮到方方面面的壓力、影響和關系，既考慮到街道的稅源經濟，又考慮到和企業法人代表董亭山的人情關系。雖然自己一次又一次去查看。但對企業一直沒有整改到位的情況。沒有向區安監局執法大隊報告，不停地給該企業帶病生存的機會。導致鼎山精細化工廠發生重大責任事故。
　　
　　一、楊旺才案致罪因素
　　
　　楊旺才滑入瀆職深淵絕非偶然，是主客觀因素相互交織的綜合反映，既有自身的原因。也有社會和體制的因素。主要有以下幾個方面：
　　
　　(一)法律意識、職責意識淡薄
　　楊旺才長期在基層工作，事務繁雜，便放松要求，疏忽法律學習，尤其是瀆職罪相關條文的理解和學習，對一個存在重大安全隱患的化工企業，礙于老領導的身份，拉不下面子。楊旺才未收受鼎山化工一分好處費，是在人情、關系面前喪失原則、放棄職責，是“通融”別人，做一個圓滑處世的“好人”的立身準則斷送了自己的錦繡前程。
　　
　　(二)安全意識欠缺、心存僥幸
　　楊旺才作為安全監管人員沒有真正樹立“安全第一”意識。2007年1月16日，楊旺才下社區檢查時，發現該企業廠區有一種氣味，但企業說在停產整頓，楊就沒有再追查下去，馬虎草率，缺乏一個監管人員應有的起碼的安全意識。楊對鼎山化工存在的隱患也很擔心，甚至在企業加班生產時提心吊膽。但在僥幸心理的驅使下，仍不將其上報列入關停名單，但畢竟做賊心虛，為了應付上面的檢查，楊旺才指示工作人員在檢查臺帳上記載“按照安評要求整改到位生產”模棱兩可字樣。
　　
　　(三)社會環境因素影響
　　對瀆職危害認識不到位。長期以來，一些地方領導和群眾在思想上形成了一種固有觀念，往往把貪污公款、收受賄賂視為最大的腐敗，必欲懲之而后快，而把瀆職侵權行為視為工作作風、工作方法和工作失誤問題。對機關中的一些懶官、庸官、昏官見怪不怪。他們的瀆職行為也往往被忽視、被容忍、被諒解。身處這種環境中的楊旺才也認為沒落腰包就不是犯罪，沒有多大事。
　　法律法規體系不完善。繼2002年頒布實施《安全生產法》后，雖然國家也頒布實施了一些配套法規、規章和規范性文件，但這些法規大都缺乏可操作性，不能適應監管工作的實際需要。尤其是《安全生產法》中確定的綜合監督管理內涵不清、安全生產標準體系建設嚴重滯后等，使得綜合監管部門的綜合監管職能難以正常履行。在一定程度上影響到了安全監管工作的開展。
　　執法監督機制不健全。楊旺才走上犯罪道路，是公共權力缺乏有效的監督制約的結果。安全生產行政主管部門對基層人員管理不嚴，日常要求過松，對下級的執法監督長期不力，致使楊旺才這樣的基層人員業務疏松，思想麻痹，使他產生了“縣官不如現管”的錯覺，這就為其日后走上犯罪道路提供了一個錯誤的指導思想。
　　
　　(四)體制因素
　　基層安監機構設置不合理、隊伍素質不適應監管要求。國家、省市已經把安監部門作為政府的直屬序列部門。但街道的安監科多與經濟科合署，機構設置處于相對薄弱的位置，設置規格偏低，不具備委托執法監管的資格，存在大職責、小部門、欠規范的現象，很難適應全面負責生產經營單位的依法監管的需要。楊旺才這樣的基層安監干部不熟悉安全業務，不懂得法律法規，普遍存在年齡偏大、知識結構不合理、法律素質較低的問題，并且同時集多項工作于一身，使安監工作成為“副業”，無法得到時間和精力上的保證。
　　執業教育不夠，上崗培訓不足。楊旺才作為街道安監辦主任，雖持有上崗證，但其從一個在部門行政崗位工作20余年的轉業干部到拿證只參加了4天的培訓，而且該培訓不考核所有人都能通過。據楊交待，街道安全檢查涉及各個行業，專業性很強，僅憑安監部門幾天的常規安全知識培訓是遠遠不夠的，況且街道安監辦沒有任何檢測設備和檢測人員，安全檢查只能是走馬觀花。對于異丁烯罐應列入壓力容器監管，并且上面缺少一個安全閥這一點。楊旺才是從案發后事故調查組專家處得知的。
　　執法措施不完善。執法行為不規范。在對楊案偵查中發現，安全監管人員進行安全執法檢查的法律憑據《事故隱患通知書》和《安全生產檢查和隱患整改措施臺帳》，普遍存在填寫不規范、用語模糊，并且名義上雖組建了檢查組。但實際工作往往由一人進行。參與檢查人員簽名也由一人代簽。對事故隱患整改行為的后續督促檢查機制不完善，措施不落實，使得安全生產檢查官僚主義、形式主義現象嚴重。而官僚主義、形式主義正是促使楊旺才們玩忽職守的思想根源。
　　
　　二、楊旺才案帶給我們的啟示
　　
　　(一)進一步統一思想，提高安全生產監管認識
　　各級黨委、政府、各相關部門要從維護穩定、促進發展的大局出發，把安全生產工作放在突出位置，破除對失職瀆職犯罪在認識上存在的錯誤心態，絕不能視玩忽職守為工作作風、工作方法和工作失誤問題，充分認識到沒落腰包也可能是嚴重犯罪。
　　
　　(二)進一步強化安監干部法律意識和職責意識
　　安監系統應吸取深刻教訓。把抓隊伍建設放在首位，加強責任與使命教育。發揮檢察預防優勢，組織安監部門通過舉行座談會、案情分析法、法制講座、警示教育等，進一步強化安全意識和工作責任心培養，堅決破除僥幸心理。建立長效機制教育安全監管人員真正樹立“安全第一”意識，決不能妄想通過偶然的原因來避免災難或取得成功，因為僥幸心理正如心理上的嗎啡，是成就許多失敗、丑陋和悲劇的罪魁禍首。
　　
　　(三)進一步強化安監執法監督和執法考評
　　《安全生產法》所需要的配套制度和實施細則尚不健全，導致安監領域存在諸多法律盲點。因此，應制定出安監實施細則，構建完備的安監法律體系，為安監工作提供完善的法律依據。安全生產行政主管部門應加大對基層人員管理力度，采取日常巡查、專項行動、異地檢查等手段完善安監執法行為監督機制。建立考評機制，加強對安全生產監管人員的考評，規范監管方式及程序，完善相應的獎懲措施。建立經常性的監督檢查機制，督促其認真履行職責。
　　
　　(四)進一步完善安全監管體制，消除瀆職滋生的體制性因素
　　加強安全監管體系建設，組建安全生產行政執法隊伍。一是盡快完善安全生產行政執法體制，建立監督管理體系，健全街道、社區和生產企業的安全生產機構，改善安全生產監督管理的薄弱狀況。二是探索組建安全生產警察大(支)隊，或成立安全生產公安分局，按鄉(鎮)或街道轄區設立派出機構，列入公安編制，警察序列。其理由在于公安介入更有利于安全生產的行政執法、事故的調查處理。三是建設一只專業的安全生產行政執法隊伍，提高人員素質與職位匹配度。
　　加大執業教育力度，深化持證上崗制度，提高監管業務能力。安監部門應會同人力資源和社會保障部門建立安監干部任職資格考試制度，提高準入考試的信度和效度；建立多樣化、層級化、常態化、專業化的基層安監干部職業培訓制度，包括崗前培訓、單項業務培訓、業務競賽、晉職培訓等。
　　完善執法措施，規范執法行為。規范《事故隱患通知書》填寫程序和標準，建立《事故隱患通知書》備案和領導審簽制度，以《事故隱患通知書》來反映和監督執法人員的監管行為。對每一個安監干部建立安全生產監管人員執法活動檔案。推行安監行政執法責任制。應以規章的形式明確具體的執法程序、執法責任、獎懲制度等，促進基層安監執法規范化建