防止國有資產流失的民事檢察監督體系的構建

　　一句話導讀
　　
　　本文從檢察機關維護國有資產的法律職責出發，結合作者自己的工作實踐，提出構建民事檢察監督體系，防止國有資產流失的建議。
　　實踐中，檢察機關主要通過督促起訴、提起公益訴訟、抗訴、再審檢察建議等方式履行民事檢察職能，對國有資產流失問題進行監督。我們認為，這些方法雖然有一定的效果，但體系不夠完整，監督力度不足。構建一個完善的民事檢察監督體系，即一般預防協作機制的建立，訴訟環節的法律監督，訴訟后法律后果的補救，是保障民事檢察職能、防止國有資產流失的根本。
　　
　　一、一般預防協作機制的建立
　　
　　(一)建立信息資源共享機制
　　按照現行的法律法規，國有資產的流動必須要經過一定的程序，從制度上講，這些程序還是比較完備的，但是，由于種種原因，這些程序往往變成了侵吞國有資產的合法借口。舉一個真實的案例。某地農業銀行要處置一大批自有資產，得知消息的商人首先就和相關的管理者達成了一定的意見。這批資產被選定到指定的會計師事務所評估，結果是價值5000萬元的龐大資產(主要是商業旺鋪和房產)被依法評估為1000萬元，交由到指定的拍賣公司拍賣，拍賣公司依法但又隱秘的發出了拍賣公告，公告上給出了報名的電話，然后電話就設置成24小時占線狀態。有效的阻擋了潛在的報名者。結果，除了有l心的商人自己的幾個公司，沒有其他人能夠報名參與競買。為了做得更逼真，這幾家公司在拍賣現場相互競價，最后這筆資產以1100萬元成交。從這個案例可以看出，合法的程序一旦被操縱，就成了不法的幫兇。這個商人能夠成功的原因就是始終讓這個事情處于暗箱操作之中。更為關鍵的是，一旦國有資產的真正的單獨的管理者不管是故意還是疏忽，國有資產流失的命運就在所難免了。需要我們的思考是，如果獲知這個信息的單位多一些，不法商人能否這么容易得手?
　　首先，建立國有資產處置通報制度。國有資產所有部門在準備處置資產時，除了按照規定報國有資產管理委員會外，要抄報一份文件給審計部門和檢察院民事檢察部門，讓那些準備暗箱操作的商人心里多一些顧忌。如果考慮到工作量和工作效率的關系，可以根據各個地方的經濟社會發展水平設定一定的標準，例如以50萬元或者100萬元為起點，幾萬元的資產處置就不必報送備案。有些國有資產屬于垂直管理，上級主管機構只見評估報告而無法衡量評估值的真實性和準確性，這類國有資產在處置時也應當進行屬地的備案。同時，民事檢察部門要聘請所在地行業自律性比較強的會計師事務所的會計師或者評估師作為專家咨詢委員，這些會計師對于這些資產有一個現實的了解，能夠給出一個客觀公允的價值評估。在初期，并不要求一份詳細的評估報告。這項制度的目的只是警戒和預防，打消不法商人的貪婪念頭。對于處理的全過程，則不必全程參與，但是國有資產的處理結果要報審計部門和民事檢察部門，讓這二者對結果有一個直覺的判斷，處置結果是否符合市場價值規律。
　　其次，建立國有資產審計結果通報制度。審計部門在對國有資產的管理部門進行年度審計、例行審計或者專項審計的過程中，發現有可疑的國有資產交易，應當將該線索抄報民事檢察部門，由民事檢察部門予以關注。
　　最后，建立國有資產可疑訴訟通報制度。人民法院作為審判機關，司法的被動性使之對利用人民法院訴訟方式騙取國有資產的事例無能為力。所以，當人民法院一旦發現涉及國有資產的民事訴訟比較可疑時，應當將案件事實向民事檢察部門通報。
　　通過上述制度，對那些覬覦國有資產的人產生一種心理威懾，起到一般預防的作用。
　　
　　(二)建立信息評判聯席制度
　　承上所述，民事檢察部門和審計部門在收集到關于國有資產處置的相關信息后，從各自的專業角度進行甄別，挑選出那些可能導致國有資產流失的案例，然后由國有資產管理委員會會同民事檢察部門和審計部門以及獨立的會計師進行集體研究，對這些線索進行深入地評判，去斷定案例里面是否會有有可能導致國有資產流失的因素。這種聯席會議可以定期和不定期的召開，以定期如每個季度召開一次為原則，以緊急的個案需要為例外。
　　
　　(三)建立信息處理協調制度
　　在對這些信息進行正確的評判后，相關單位會就這些案例提出初步的處理意見，經過討論達成一致的意見后就由各單位按照分工協作的原則進行處理。如果處置程序不合法，如應當公告的沒有公告，或者公告的形式內容不合法，對于拍賣，則由民事檢察部門建議或者敦促工商部門對拍賣結果予以撤銷；如果是利用了合法的程序騙取國有資產，則由國有資產管理委員會或者民事檢察部門協調紀律檢查部門立案進行調查，或者發現里面有涉及刑事犯罪的線索，就由民事檢察部門協商公安機關或者反貪部門進行經濟犯罪偵查或者職務犯罪偵查。
　　
　　二、訴訟環節的法律監督
　　　民事檢察可以綜合運用法律賦予的手段進行訴訟環節的監督。我們設想的民事檢察監督體系或者說方法如下所示。
　　首先，在這類事件還沒有進入司法程序之前，對導致國有資產流失的情況進行分析。討論國有資產流失發生在資產評估作價環節，或是公開拍賣環節，或者改制過程中低價變現作股等等。根據不同的情況先采用檢察建議的方式敦促相關管理部門重新評估，撤銷拍賣結果，重新研究國有資產的處理等方式，力求通過國有資產的經營部門和監管部門自行糾正可能導致國有資產流失的處置方式。例如，2009年廣西壯族自治區人民檢察院發現并以檢察建議形式制止了中國華融資產管理公司南寧辦事處以36萬元超低價格轉讓國有債權1600萬元給北海高新技術產業協會，避免了巨額國有資產流失。
　　其次，在相關部門接到檢察建議但又置之不理的情況下，民事檢察部門就得采用督促起訴的方式進行監督。在如何監督這個問題上，浙江省人民檢察院、浙江省人民政府國有資產管理委員會聯合出臺的《關于積極運用檢察民事督促起訴保護企業國有資產的意見》和江西省新余市人民檢察院出臺的《開展民事督促起訴工作的意見(試行)》提供了如何開展民事督促起訴工作的準則和規范。對于督促起訴，我們的態度是肯定的，并且將之作為提起公益訴訟的前置程序。
　　最后，當個別案件相關部門對于督促決定不予回應時，民事檢察部門就要協商法院，果斷采用提起公益訴訟的方式，請求人民法院確認導致國有資產的交易行為無效。同時，我們不贊成在這個環節采用支持起訴的方式，因為它違背了支持起訴原則設立的初衷。支持起訴一個明顯的立法傾向是“最有利于最不利者”，是針對訴訟能力很差的弱勢群體而設立的制度，對于國有資產的經營部門和管理部門，顯然不是太合適。提起公益訴訟在實踐中取得了不錯的進展，但是這一進程尚沒有推動到立法上的確定，各地可參照河南省南陽市人民檢察院的做法。
　　這里引出來一個問題，就是如果法院的裁判沒有支持檢察院的起訴，檢察院是否可以抗訴?我們的觀點是檢察院可以抗訴，雖然說有人質疑檢察機關既是訴訟的當事人，又是訴訟的監督者，違背了程序正義的理念。但是，要考慮的是，無論如何，終局的裁判權始終在人民法院而非檢察機關。
　　作為民事檢察部門的主要手段，抗訴效果好、手段剛性足，應當作為訴訟環節的最后一道防線，對國有資產的流失嚴防死守。實踐中，有些糾紛就直接通過訴訟或是故意提起虛假訴訟的方式來侵吞和騙取國有資產。例如，2004年初，某市保稅區某私營企業從建設銀行貸款500萬元，為了逃避還貸責任，其法定代表人范某某與第三人張某偽造了560萬元的借款協議，張某據此起訴要求該私營企業“償還借款”。經法院調解結案。當建設銀行起訴要求償還貸款時，該私營企業的財產已過戶到張某名下。該市人民檢察院對調解書提出抗訴意見。在市政法委主持的“三長”聯席會議上，檢察機關嚴肅表明該案錯誤所在，法院當場表示同意對該案進行再審。2005年6月27日，法院裁定撤銷了調解書，500萬國有資產得以保護。
　　
　　三、特別程序的啟動
　　
　　在國有資產流失的過程中，常常隱藏著職務犯罪和經濟犯罪行為。對這一類案件，一般預防和訴訟環節的監督都無法控制和制裁，需要動用國家行政調查權力和刑事偵查力量。但這不是說民事檢察部門對此毫無作為。
　　首先，民事檢察部門應當和紀律檢查部門建立起長效的協作機制。對于收集到的國有資產流失案件的違法違紀線索，要主動移交相關層級的紀律檢查部門，由其運用黨內手段和國家行政調查權對案件作一個行政程序調查，同時，紀律檢查部門要將查辦的結果反饋民事檢察部門。
　　其次，源于信息共享機制而獲得的經濟犯罪線索，在接到相關的情況報告后，及時抄送檢察院偵查監督部門和公安局經濟犯罪偵查部門，由后者進行偵查，由前者進行監督，完善對經濟犯罪的打擊之網。
　　最后，民事檢察部門要拓展監督視野，對于收集到國有資產流失案件中的職務犯罪線索，要大膽的立案初查。初查成型后移送反貪部門或者共同辦理這類案件，切實打擊侵害國家資產的腐敗行為，履行其法律監督的神圣職責。
　　
　　責任編輯：丁