剖析“小金庫” 提高財務監督控制職能

　　【摘要】 自 2009年4月，兩辦（中共中央辦公廳、國務院辦公廳）聯合印發《關于深入開展“小金庫”治理工作的意見》，決定在全國范圍內開展“小金庫”治理工作。按工作部署，2010年將重點開展國有及國有控股企業“小金庫”專項治理工作。2010年6月，五部委聯合印發了《國有及國有控股企業“小金庫”專項治理實施辦法》，對國有及國有控股企業的“小金庫”治理工作進行了部署； 2010年7月30日，國資委下發了《關于開展中央企業“小金庫”專項治理工作的通知》，這些標志著中央企業“小金庫”專項治理工作進入了實際操作階段。
　　【關鍵詞】 “小金庫”；來源；危害；防范
　　
　　一、設立“小金庫”資金的來源
　　設立“小金庫”資金的來源主要表現在以下四個方面：
　　（一）隱匿收入設立“小金庫”
　　通過隱匿收入設立的“小金庫”占全部設立金額的63%。其中通過營業收入設立的“小金庫”占收入部分的35%，主要表現為銷售商品、提供勞務、運費等收入；資產處置、出租、使用收入設立的“小金庫”占收入部分的32%，主要表現為廢舊物資的處置、閑置房屋的出租等形成的收入；其他收入設立的“小金庫”占收入部分的33%，主要表現為各種罰款收入、招投標標書費、返還代繳個人所得稅手續費等形成的收入。
　　（二）虛列支出設立“小金庫”
　　通過虛列支出設立的“小金庫”占全部設立金額的25%。其中營業成本設立“小金庫”占虛列支出部分的50%，主要表現為超標準發放各種補助費、修理費、運輸費等；期間費用設立“小金庫”占虛列支出部分的25%，主要表現為虛列研發費用、辦公費、工程維修費等；人工成本設立“小金庫”占虛列支出部分的23%，主要表現在虛列勞務費、預支年終考核兌現獎、伙食補助費等。
　　（三）其他形式設立“小金庫”
　　通過其他形式設立的“小金庫”占全部設立金額的12%，主要表現為外來施工單位安全抵押金、風險抵押金、業務重組時形成的賬外資金本息、工程質保金等形式。
　　
　　二、“小金庫”的主要特點
　　（一）隱蔽性
　　“小金庫”有的只有單位（部門）領導或少數幾個人知道，具有很大的隱蔽性。有的“小金庫”雖在一定范圍內公開，但在財務手續上卻留有后路，使上級在檢查時不易抓住把柄，待某項專門檢查結束后，這部分資金又成了單位（部門）名副其實的“小金庫”。
　　（二）普遍性
　　不少單位是“兩本賬”，有的在經營創收中收入不入賬或入“另冊”，脫離財務監督；有的截留挪用各種應上繳經費；有的把該收上來的經費留在下屬單位（部門）作為“私房錢”；有的編大計劃、造假預算，編假合同，在預算執行過程中虛列支出，虛假冒領，把報回來的預算經費打入“小金庫”，化大公為小公，甚至化公為私等等。
　　（三）集體性
　　“小金庫”具有共伙性。由過去主要領導、財務人員等極少數相互勾結發展到單位領導集體與財務人員串通一氣，讓單位全體干部職工共同以獎金和補助等名譽私分國有資產，可謂是“利益均沾，風險集體共擔”。
　　
　　三、“小金庫”產生的主要原因
　　1.個別單位領導對財務管理制度和相關法規政策學習不夠，對“小金庫”的危害認識不足，有法不依，有章不循，一些有意或無意識的行為導致“小金庫”的產生。
　　2.單位、部門甚至個人的利益驅動是產生“小金庫”的直接原因。主體資金監管越嚴格，一些單位就覺得花錢越受限制，繼而私設“小金庫”留一點“活錢”，為職工或個人謀一點“福利”，為不合規支出找一條“渠道”的動機就越強烈。
　　3.懲處不夠嚴厲也容易產生“小金庫”問題。在處理“小金庫”問題時，更多的是經濟處罰，對責任人的行政處罰不夠嚴厲，個別單位產生了私設“小金庫”無所謂的思想。
　　4.相關業務人員法律意識淡薄和業務素質不高是產生“小金庫”的重要原因。私設“小金庫”與業務人員失職和業務不精有很大的關系。一些業務主管人員原則性不強，明知私設“小金庫”是嚴重違反財經紀律的行為，但往往懼怕得罪領導，不敢向領導提出反對意見，也沒有向上級部門及時匯報，從而助長了“小金庫”的滋生；還有業務人員不按制度規定，而是想當然、隨意辦理業務，雖無個人侵占，但其行為已符合“小金庫”認定條件。
　　
　　四、“小金庫”的危害
　　（一）“小金庫”使國家、集團大量資產流入個人腰包，嚴重擾亂了正常的經濟秩序
　　1.擾亂企業的正常經營，造成經營利潤的流失。違反企業財務管理制度，致使出現“兩本賬”、“多本賬”甚至假賬，“小金庫”的資金游離在財務、審計監督之外，一定程度上擾亂了企業經營秩序，甚至造成企業財務會計信息失真，影響企業對成本控制決策和經營管理。現在“小金庫”的數額越來越大，有的“小金庫”數額已達幾十萬、上百萬甚至千萬。“小金庫”的資金來源主要是對企業各種收入的截留或轉移，國有企業存在的“小金庫”致使企業效益縮水，這給國家財產和集體利益帶來了巨大的損失。
　　2.造成國家稅收的流失。“小金庫”的形成主要是減少收入，增加費用，必然會導致利潤的減少，從而導致企業少繳企業所得稅。在商品體外循環的過程中，流轉稅也會漏繳，如營業稅、增值稅以及相應的附加稅費等。
　　（二）“小金庫”是滋生腐敗的溫床
　　“小金庫”不僅為少數領導干部違規使用資金提供了條件，而且，往往成為貪污、挪用或集體私分的對象。有的單位領導將“小金庫”視為私人的錢袋，一些純屬私事的開支也從“小金庫”出；有的“小金庫”方便了公款吃喝和公款行賄；有的單位建立“小金庫”就是為了貪污、挪用或者集體私分。
　　（三）“小金庫”引發的職務犯罪
　　1.“小金庫”誘發的內部犯罪，主體多為本單位的核心人員。“小金庫”的存在為本單位人員貪污、挪用公款提供了便利條件，從而誘發本單位內部掌握“小金庫”的核心人物犯罪。比如，某國有企業分公司領導，在職期間私設“小金庫”，數額高達百萬元，他利用招待客戶、給客戶回扣、發獎金等名義虛報支出，用白條從“小金庫”中支出50余萬元揣進了自己的腰包。個別上級主管領導知情而故意放縱甚至袒護，造成了部分企業負責人在私設“小金庫”這個問題上有恃無恐。
　　2.“小金庫”誘發的外部犯罪，主體主要是政府職能部門人員。“小金庫”客觀上為權錢交易提供了物資質礎，極易誘發外部犯罪。國有企業私設“小金庫”的用途之一是利用“小金庫”的錢去拉關系，為企業謀取正當或不正當的利益，從而誘發本單位以外的人員，特別是一些政府職能部門的工作人員犯罪。比如，某國有企業在一次稅務檢查中，被查出有偷稅漏稅的行為，為了使企業減免本應受到的巨額經濟處罰，該企業領導就從“小金庫”中支出幾十萬元送給了負責調查該企業偷稅漏稅的稅務干部，結果國有資產流失了，那名稅務干部也被“小金庫”送進了監獄。
　　
　　五、“小金庫”的防范措施
　　（一）加強宣傳，營造氛圍，從思想上澄清認識
　　一是廣泛宣傳黨和國家有關政策和法律法規，提高各級領導對“小金庫”危害的認識；不斷加強思想教育，使領導干部和工作人員樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，從思想上抵制“小金庫”問題的發生。二是通過典型案例，用發生在身邊的人和事強化教育，增強遵紀守法意識，克服僥幸心理，自覺抵制“小金庫”，為根治“小金庫”創造良好氛圍。三是加強財務人員職業道德教育，將“小金庫”有關知識納入會計教育范疇，提高會計人員對于“小金庫”問題的認識，抑制“小金庫”的產生，使其恪守職業道德嚴格按照國家財務管理制度進行賬務核算，杜絕“小金庫”問題的發生。
　　
　　（二）加大監督查處力度，完善相關責任制度
　　一是完善群眾舉報制度，積極暢通“小金庫”信訪舉報渠道，設立并公布舉報電話、舉報信箱，充分發揮群眾監督的作用；二是強化監督檢查，要把查處“小金庫”工作作為一項重要內容來抓，納入黨風廉政建設的責任目標之一，要充分發揮紀檢監察、審計、內控、財務部門聯合監督的作用，建立信息溝通平臺，通過監督部門聯系會議的方式，形成監督合力；三是嚴格責任追究，對個人不能僅靠批評、教育，要嚴格按照中紀委、國資委及公司的違規違紀規定，堅決追究單位領導和其他責任人的責任。逐步建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防“小金庫”體系。發現私設“小金庫”的現象或行為，要始終保持嚴打的高壓態勢，使各級領導干部不敢設置“小金庫”，最終實現遏制和根治“小金庫”的目標。同時，嚴格按照現有法律法規和黨紀政紀追究相關人員的責任，堅決克服“罰不責眾”的思想觀念，對于集體腐敗應一律給予追究，真正使“小金庫”成為 “禁區”、 “雷區”。
　　（三）健全完善內控體系，從源頭防治“小金庫”的產生
　　一是加強組織領導，層層建立內控組織領導機構，按領導層級依次簽訂內控責任書，明確各自的內控管理責任，做到層層把關、層層監督、層層負責。二是梳理工作制度，建立健全業務操作程序。要全面梳理、補充和完善各項工作制度，健全各項業務操作程序，形成一套比較全面、完整、有效的內控制度體系，讓各項工作都有明確的制度規定、操作程序和監督辦法。圍繞部門業務風險點，全面排查業務操作環節，并采取有效措施對可能形成“小金庫”的各個業務風險點實行重點監控，對問題易發多發的部門和環節，要對照問題，分析原因，優化流程，從源頭上防范問題的發生，規避風險，實現杜絕“小金庫”的目標。
　　（四）加強財務、審計監督
　　一是嚴格執行《會計法》、《會計內部控制制度》和公司有關制度規定，加強不相容職務之間的相互牽制、監督。建立外部強制審計、內部審計和社會中介審計相結合、交叉的、互為補充的審計監督方式，進一步加大內部審計力度。二是大力推進黨務公開、政務公開、賬務公開，認真落實“三重一大”制度，自覺接受廣大干部職工和社會各界人士的監督。建立大額資金、項目資金專項審計機制，并加強審計回訪和整改督查。
　　
　　【參考文獻】
　　［1］ 中紀發［2010］29號.國有及國有控股企業“小金庫”專項治理實施辦法［EB/OL］.http://www.sasac.gov.cn/n1180/n6881559/
　　n10281525/n10282640/10325212.html.
　　［2］ 中央企業小金庫治理［EB/OL］.http://www.sasac.gov.cn/n1180/
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