基于改善民生的稅收立法問題探討

　　【摘要】 稅收立法傾向民生、關注民生是“以人為本”的現代法治理念的體現。目前，稅收立法權劃分不合理，與改善民生相關的稅收立法滯后、稅收立法還未對保障和實現納稅人的權利給予充分考慮等問題都在一定程度上影響了民生的改善。為使稅收立法更好地服務民生、改善民生，必須進一步完善稅收立法權的劃分；加快與民生改善相關的稅收立法；樹立公平至上的現代法治理念，加強納稅人各項權利的有效保護。
　　【關鍵詞】 民生； 稅收立法； 地方政府； 納稅人
　　
　　一、稅收立法傾向民生的意義
　　
　　稅收法律作為國家組織財政收入和對經濟進行宏觀調控的重要手段，是影響經濟社會發展的一個重要因素，是實現最廣大人民根本利益的一項制度保障，與民生息息相關。稅收不僅能為解決教育、醫療衛生、住房、社會保障等諸多民生問題提供物質基礎和財力保障，而且稅收法律政策能為改善民生提供強大動力，在促進企業自主創新、經濟可持續協調發展，不斷擴大就業門路和規模，以及促進節能減排，建設資源節約型、環境友好型社會等方面發揮重要作用。盡管稅收能否實現改善民生的良好社會功效涉及稅收立法、稅收執法、稅收司法和稅款的使用等多個方面，但從邏輯關系上看，稅收立法應該是后幾個方面的前提。要使稅收充分發揮其改善民生的作用，首先必須要有科學合理的立法。因此，在民生問題備受關注、社會建設亟待加強的今天，稅收立法傾向民生、關注民生，最終達到改善民生之目的無疑是“以人為本”的法治理念下的一種必然選擇。
　　
　　二、我國現行稅收立法中影響民生改善的主要問題
　　
　　（一）稅收立法權的劃分不盡合理
　　制度的關鍵功能是增進秩序，增強人們交往中的可預見性程度，從而減少交往中的不確定性因素帶來的風險和交易成本。稅收法律作為一種正式制度的這種功能卻因稅收立法權的橫向分配是以授權行政立法為主的模式而大打折扣。在現行稅法中，除了企業所得稅法、個人所得稅法和稅收征管法是由全國人大及其常委會以法律形式發布的以外，其他大多數稅收實體法還只是由國務院或由全國人大常委會授權國務院制定的“暫行條例”。就連流轉稅中收入規模最大的增值稅也依舊是“暫行條例”。這種授權行政機關立法的結果不僅使我國稅收立法級次較低，從而影響稅法的權威性，而且還會因行政機關立法的程序相對簡單，長官意志相對較濃而加大立法的隨意性，影響稅法的穩定性。這不但意味著納稅人的權利處于不穩定、不安全和無保障的狀態，而且還會增加個人、企業和其他組織獲取必要稅收法律信息的成本及其涉稅交易的風險。同時，這種行政主導型的立法模式，使得行政機關既是稅法執行者，又是稅法制定者；既當“運動員”，又當“裁判員”使其在制定相關的稅收法律時往往會從自身及其部門的利益出發，從而導致公眾權益受到行政權力的侵害。而從稅收立法權的縱向劃分看，目前依舊表現為中央壟斷稅收立法權的模式，地方的稅收立法權極其有限。地方稅收立法權的缺乏使地方政府無法根據實際需要和本地經濟特色及時開辟新的稅源，設立新的地方稅種，這是造成目前地方政府事權與財權不對稱的重要原因之一。有些地方政府為滿足正常的財政支出需要只能另辟蹊徑，其中包括在稅收之外尋求財源，如亂收費、濫收費等，以致企業和個人的財產權利受到政府不規范行為的侵害，額外增加了企業和個人的負擔，影響他們的生存和發展。
　　（二）與民生改善相關的稅收立法相對滯后
　　在努力構建社會主義和諧社會，突出加強以保障和改善民生為重點的社會建設的當今，稅收立法的社會效益應備受關注，并主要體現在改善民生上。但長期以來，我們對稅收職能的認識比較局限于它的財政職能和經濟職能，而沒有突出或是強調稅收的社會職能，以致我國稅收立法從制度上普遍體現的也是偏重于發揮稅收的財政職能和經濟職能，對稅收立法的社會功效卻有所忽視。當前，與改善民生相關的稅收立法相對滯后，許多與個人、企業生存和發展密切相關的稅收立法還不盡完善或處于空白。譬如，我國以工薪階層為主要來源的個人所得稅制度，還無法有效縮小居民的貧富差距，緩解社會分配不公現象；不完善的房產稅制度在調控房地產市場、解決住房這個令人頭痛的民生問題時未能起到應有的作用。環境稅立法的空白使得環境污染和資源浪費仍較嚴重，從而影響人們的生活環境和質量；社會保障稅立法的空白使我國社會保障支出方面的財政需求壓力巨大。
　　（三）稅收立法對納稅人權利的保障和實現尚顯不足
　　尊重和保障公眾的各項權利是關注民生、改善民生的基本要求和重要體現，但我國稅收立法在保障和實現公民的權利方面仍顯不足。首先，根據人民主權原則和社會契約理論假設，國家和納稅人的關系是一種契約關系。人民之所以要納稅，是因為他們要從國家那里得到相應的公共產品，納稅就是換取國家提供的公共產品的對價；國家之所以有權力征稅，就是因為它要向人民提供公共產品，稅收就是對國家提供公共產品的補償。既然如此，由稅法構建的稅收法律關系應不可避免地體現社會契約理論精神，稅收立法應確立征納雙方平等的法律關系。但這點并沒有在我國的稅收立法中得到很好體現，我國憲法中唯一的涉稅條款第五十六條：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務”，強調的僅是公民依法納稅的義務，卻缺乏對納稅人基本權利和國家應履行依照法律的規定征稅和用稅的明確表述，這是《憲法》中稅收法定主義原則缺失的重要表現，也是導致我國一般性稅收法律、法規過分強化納稅人義務，忽視對納稅人權利保護，進而引發征稅權力失控、稅款使用低效，納稅人權益受損的根本原因；同時，現行“稅收征管法”有關納稅前置和復議前置的相關規定給處于相對弱勢地位的納稅人尋求最后的司法保護帶來不利影響，在一定程度上忽視了對納稅人合法權益的有效保護。其體現的是以國家為本位、公權至上的稅收立法觀念，違背了現代公平至上的立法價值取向；另外，在現代社會中，公民個人和企業的絕大多數經濟行為決策無不與稅收這個重要指標有關，公民享有稅收立法的知情權、參與權和監督權不僅對公民的生活具有重要效能，同時也是制定符合公民意愿的良法的需要和稅法得以順利實施的使然。但無論是稅收立法起草前的意見采納情況說明和反饋制度，還是立法草案中的討論、聽證、論證制度以及立法后的及時公示和宣傳制度都還不盡完善，立法過程中的“民主赤字”現象仍然較為嚴重。這不僅不利于增強公眾的納稅意識，也不利于公眾對稅收執法的監督和稅款使用的評價，最終將影響稅法的順利實施和民生的改善。
　　
　　三、基于改善民生而進一步完善我國稅收立法的建議
　　
　　（一）合理劃分稅收立法權
　　從我國稅收立法權的橫向劃分看，應遵循立法機關立法為核心，授權立法為輔助的基本原則，減少和規范授權立法，提高稅收法律級次，充分保證稅法的權威性、規范性和穩定性，盡量避免因行政機關立法的不穩定性和立法的利益部門化傾向而使納稅人交易成本增加和權利受損的情況發生。
　　按照我國《立法法》的精神，需要對現行的增值稅、消費稅、營業稅、資源稅等一些重要稅種進行“升級”和“改造”，使這些屬行政法規性質的暫行條例上升為法律，切實解決暫行條例長期“暫行”的狀況。對于目前因各種原因還不完全具備上升到法律條件，可以授權行政部門立法的稅種，應采取十分審慎的態度，做到授權內容明晰、語言精確、期限明確，以便能對授權立法進行有效限制和約束，最大限度地減少以行政法規、部門規章尤其是以內部紅頭文件代替稅收法律作為征稅依據的失范行為，堅決杜絕稅法中的不法之“法”。從稅收立法權的縱向分配來講，要打破中央政府壟斷稅收立法的做法，進一步擴大地方政府的稅收立法權。地方政府在不違背國家稅法統一性，不弱化中央政府對經濟的宏觀調控效果，不破壞全國統一、開放、競爭、有序的市場體系形成的前提下，可以根據本行政區域內地方性稅源分布和財政需要，由本級立法機關自行設立地方性稅種，這對于進一步完善地方稅收體系、改善地方政府的財政狀況，從而增強地方政府的相對獨立性和改善民生的能力具有重大意義。
　　
　　(二)加快與改善民生相關的稅收立法，增強稅收立法的社會功效
　　 當前，國家的職能正在發生重大變化，在經濟發展的基礎上，國家將更加注重社會建設，著力保障和改善民生。稅收立法必須適應國家職能和社會發展情況的變化，突出其社會功效。為此，我們必須要加快與改善民生的社會職能聯系更密切的直接稅類的主要稅種的改革和立法。例如，進一步完善現行個人所得稅，根據我國現實情況，實現課征模式從實行分類或分項課征向實行分類與綜合相結合轉化，同時要考慮個稅的人性化和實際納稅人的負擔能力向家庭所得稅制轉化；為了能為國家應對社會危機提供安全的資金保障，解決當前我國社會保障覆蓋面窄、總體水平偏低、城鄉社會保障不均衡等突出問題，應適時開征社會保障稅；為進一步縮小貧富差距，促進社會和諧穩定和房地產市場的健康發展，應加快現行財產稅制的改革，完善現行房產稅制度，適時開征遺產稅、贈與稅，加快與生態環境保護有關的環境稅的立法等。鑒于利益沖突日趨激烈、立法日益艱難，不少事關公眾利益的相關立法總是經過多次擱淺才得以出臺的現實，為了盡量加快與改善民生相關的稅收立法進程，一定要樹立現代化的稅收立法理念，注重采取現代化的立法技術和程序，設立包括有稅收專家、法律專家以及稅收實踐與理論者的精干、高效的現代化稅收立法機構和隊伍，并借鑒《物權法》、《企業破產法》等難立之法的立法經驗，提高稅收立法效率，使稅收立法的社會效益更快地得以凸顯。
　　（三）樹立公平至上的現代法治理念，有效保護納稅人的各項權利
　　稅收立法不僅要強調公民依法納稅的義務，更要注重保護公民與納稅有關的各項權利，因為限制國家的征稅權和保護納稅人的合法權利才是被現代法治國家視為最高稅法原則的稅收法定主義原則所蘊涵的基本理念。鑒于現行憲法中唯一涉稅條款未能充分體現稅收法定主義原則，為了提高納稅人的法律地位，使納稅人權利得到最權威的有效保護，應對現行憲法內容進行適當修改，不僅要將納稅人權利保障列入憲法，在憲法中也應增加征稅主體依法征稅和依法用稅的明確表述；同時，為適應稅制新一輪改革的需要以及稅收管理環境的變化，應加快推進《稅收征管法》的修訂。建議不妨參考加拿大和意大利等國家的做法，撤銷或修改其中關于納稅前置、復議前置等弱化納稅人權利保障的相關規定。同時，也要對稅收征管法中其他內容進行改革和修訂，使其在現階段大約起到稅收基本法的作用，條件成熟的時候還要制定《稅法通則》，對稅收領域的共同問題、基本問題作出規定，從而進一步規范國家的征稅、用稅行為，這將更有益于保護納稅人的合法權益，促進民生的改善。
　　另外，稅法的制定應該考慮稅收法律的公共性特征，符合公共選擇的程序，給公眾以關心和參與的機會和途徑，它是實現立法民主、提高立法質量，使公民權利至上的理念在實質上得以實現的必由之路。目前，應注重建立和實行完善的立法公示制度，通過各種途徑及時向民眾公開稅收立法的目的、意圖以及立法的具體內容等相關信息，真正做到陽光立法、開門立法，從而增加稅收立法的透明度，滿足人民的知情權。同時，要在不斷探索和實踐的基礎上，建立完善的稅收立法聽證制度，而不是使立法聽證僅僅停留在立法過程中聽取意見的層面上，滿足人們對稅收立法的參與權和必要的監督權。這不僅能有效彌補代議機關在了解民情、反映民意、集中民智方面不夠充分和準確的缺陷，使立法部門盡可能聽到正確的社會輿論，最終制定出既符合客觀經濟規律，又反映大多數公眾意愿的，更加科學、民主的良法，同時也是一種最好的稅法宣傳方式，并有益于密切黨群關系，增強政府和公眾的互信，從而使征納雙方可能存在的不和諧降至最低，為改善民生提供一個良好的社會環境。
　　
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