河南省高職院校開展績效審計問題探討

　　【摘要】 高職院校是我國高等教育的重要組成部分，開展績效審計對提高高職院校人、財、物等資源使用的經濟性、效率性、效果性及管理創新有重要意義。文章根據河南省高職教育現狀，闡釋了高校績效審計的內涵及特點、開展績效審計應把握的評價原則，提出了高職院校開展績效審計的建議。
　　【關鍵詞】 高職院校；績效審計；特點；建議
　　
　　高職院校是運用財政資金和自籌資金完成高素質應用型、技能型人才培養的事業單位，學校資金使用狀況對各項人才培養方案能否順利實施有至關重要影響。因此，根據國家審計署關于到2012年要對所有審計項目都將開展績效審計工作的規定，探討高職院校開展績效審計問題，對優化教育資源配置、改善辦學條件、節約辦學經費、提高資金的使用效益、培養經濟社會發展急需人才，有重要意義。
　　
　　一、河南高職院校開展績效審計的必要性
　　
　　高等職業教育是我國高等教育的重要組成部分，在國家大力發展高職教育政策激勵下，河南省的高職教育近年來得到了快速發展。據河南省教育事業發展統計公報顯示，截至2009年底，河南省普通高等學校共99所，其中，本科院校43所，高職院校56所，在校生共計136.88萬人，本、專科在校生分別為61.61萬人和75.27萬人，本專科之比為4.5∶5.5，高等職業教育已經占據半壁江山。近年來，河南省高職院校為抓住國家大力發展職業教育的有利時機，在爭創國家、省級示范性、骨干性高職院校的動力推動下，為改善軟硬件辦學條件，優化育人環境，在不同程度上均加大了基礎設施建設投資，取得了一定的建設成就，但政府撥付給高職院校的財政資金在用于日常經費開支方面，已是捉襟見肘，所以大量的建設資金往往需要高職院校通過市場尋找，高昂的籌資費用，進一步加劇了高職院校的財務困難。相對于教育資金緊缺的現實，高職院校資金使用效率低下、辦學成本核算模糊、資金浪費嚴重等問題卻突顯：對未來人才需求缺乏預測，專業忽上忽下左右搖擺，盲目購置一些價值昂貴的儀器設備卻長期閑置；基本建設方案缺少可行性論證，建設資金留有缺口形成“胡子工程”；設備維護修繕工程沒有長遠規劃，損失浪費嚴重；校辦產業運營機制不健全，職責不清，經營管理不善；特色專業、優秀教學團隊、精品課程、綜合實訓基地等專項建設經費不按規定用途使用，被截留和挪用，建設質量大打折扣等等。據統計，2009年，河南省教育系統對2 416個項目實施了審查，審計資金總額123.5億元，發現有問題資金5 588萬元，促進增收節支4.7億元。河南高職院校的審計內容主要是財務收支審計，而針對人、財、物使用管理狀況的經濟性、效果性及效率性的績效審計則是微乎其微，這難以適應我國高等院校內部審計發展的新形勢。因此，根據國家審計署的規劃和教育部17號令的要求，為保障高等職業教育在十二五期間又好又快發展，在河南省高職院校推動開展績效審計已迫在眉睫。
　　
　　二、高職院校績效審計的內涵及特點
　　
　　高職院校的績效審計是高職院校內部獨立的審計組織和人員，依照經濟技術標準和相關法規，對學校各部門及人員履行崗位責任情況進行審核檢查，分析評價其使用學校的人、財、物資源實施的項目及管理活動的經濟性、效果性、效率性，并出具報告的經濟監督活動。績效審計有如下幾個突出特點：
　　（一）審計人員的變動性
　　績效審計是對1b7e85219b8021edc24fd93e42c08fb0274a75a9773378e942faa115538999a2學校人、財、物等資源運用過程及使用成效的一種新型審計，屬于管理審計范疇。它要求從事該項審計工作的人員要熟悉高職教育規律，懂得教學管理、人力資源管理、工程設備管理及基本建設管理等。河南省高職業教育在國家政策鼓勵下盡管發展迅速，但是就其現狀而言，各學校主要是重視對教學儀器設備的投入和教師的培養，管理人員缺乏特別是高素質、符合績效審計工作需要的專職內部審計人員奇缺，難以滿足審計形勢發展的要求。因此，開展績效審計就必須依據不同的審計對象，借助大量“外腦”，采用專家咨詢或直接參與的方式，組成專兼結合的審計隊伍，審計人員呈現出較為顯著的變動性特征。
　　（二）審計對象的多元性
　　績效審計的內容不同于傳統的財務審計，它可以是單位預算執行和決算審計，專業建設與課程開發項目審計，專業帶頭人、骨干教師以及兼職教師隊伍建設審計，也可以是基建項目全過程審計及經濟責任履行情況全面審計。審計對象呈現出多元化、復雜性特征。這就決定了每個審計項目使用的審計方法、審計依據、審計實施程序、審計取證、審計結論的質量要求和控制以及審計成果的運用等方面不具有可復制性。它要求審計人員要邊實踐、邊總結，逐步提高審計工作質量。
　　（三）審計依據的層次性
　　績效審計依據是指用于衡量審計對象績效水平的尺度和準繩。績效審計的評價是一個復雜的工程，實現評價的科學性依賴于諸多因素和條件，這些都需要一個可供依據的評價標準。評價標準既是管理部門或審計人員對實際效果進行衡量或評價的鑒定要點，也是審計人員出具審計意見的依據。在審計中對項目或活動的分析與判斷既可選擇國家的法律、法規以及學校的管理規定等高層次政策性標準，也可選擇工程施工、性能參數等技術性標準，以及資金成本等經濟性標準。只有將不同層次的審計評價標準合理加以使用，才能對被審事項的經濟性、效果性及效率性做出恰當評判。
　　（四）審計服務的內向性
　　績效審計的目的是為了挖掘內部資源，提高人財物的使用效果，為領導決策提供依據。所以圍繞服務于內部管理開展的審計活動，在對經濟性的評價上要側重于被審活動中資源的取得、使用以及管理是否節約、合理，協助學校決策層改善管理，節約資源，增加學校的資產價值；在效果評價上要通過對被審活動實際取得的成果與預期成果的對比分析，確認目標實現的程度，協助決策層最大限度擴大工作成果；在效率審計上要通過投入與產出比的分析，優化業務流程，協助決策層提高工作質量，實現經濟性、效果性和效率性的有機統一。
　　（五）審計環境的復雜性
　　高職院校的績效審計是一種內部審計，學校內部控制環境對各項工作的實施、運行及結果均會產生較大影響。由于各高職院校發展壯大的路徑各不相同，人財物等資源的籌措渠道各具特色，學校領導者的管理哲學和工作作風、操守和價值觀、能力評定標準、內部組織架構、職責權限的分配以及人力資源政策等均存在較大差異，審計環境的復雜性，就要求審計人員做出的審計結論一定要符合被審單位特定的生存環境，因時因地制宜，不能盲目照抄照搬他人的審計方法，工作要體現獨創性。
　　
　　三、高職院校績效審計評價應堅持的原則
　　
　　教育部關于做好教育審計工作的通知中明確規定，績效審計是當前教育審計的重點工作內容之一，深入研究績效審計操作辦法和指標評價體系，通過績效審計評價可以找出學校管理、決策、效益等方面存在的突出問題，提出建議和措施，推動高校建立績效管理機制。績效審計評價是指運用經濟技術方法和特定指標體系，對照既定的標準，按照一定的程序，通過定量定性對比分析，對項目一定運行期間的工作成果和經營者業績做出客觀、公正和準確的綜合評價。它既是績效審計的重點，也是績效審計難點。根據高職院校發展現狀，高職院校在開展績效審計時應當把握以下評價原則：
　　（一）定性與定量相結合原則
　　對可以定量描述的項目，必須通過多角度、多層次的指標進行量化評價，才能使對資金使用效益實現程度的定性評價更具有證明力和說服力，評價結果才更直觀、更具有可比性，才能有效降低審計風險。而對只能定性描述的項目，還需要全方位評價其綜合效益，提高定性評價的科學性。建立績效審計指標體系，要注重定性與定量相結合，盡可能采用量化指標。
　　
　　（二）經濟效益與社會效益相結合原則
　　高職院校的核心工作是貫徹、執行黨和國家的教育方針政策，培養社會急需的高素質應用型人才，績效審計既要按照市場經濟的利益誘導法則，通過要素投入與產出對比分析，評價被審項目運營的微觀經濟收益，又要從學校服務社會經濟發展的功能出發，評價人才培養對社會經濟發展的長期貢獻，兼顧經濟效益和社會效益，以促進學校的可持續發展。
　　（三）經濟性、效率性和效果性相統一原則
　　績效審計不能簡單用一個“好或壞”、“高或低”、“對與錯”來完整地評價一個績效審計事項。因此，衡量一個審計事項的績效實現程度的標準往往有一定幅度，是一個區間變量。績效審計是使用一定可量化的表示程度的各類指標來表達績效目標的實現程度，通過若干績效審計事項績效狀況不同程度的綜合描述，來全面反映出審計事項的績效狀況。績效審計可以用不同的績效檔次標準來評價審計事項的績效程度。經濟性側重于資源要素投入的節約性，效率性側重于工作質量的時效性，效果性則是項目目標實現的程度及收益，績效評價指標的設定要做到三者的有機統計，不能自相矛盾。
　　（四）可操作性原則
　　可操作性原則是指績效審計評價標準必須簡明、具體、易懂，便于審計人員進行分析，易于判斷被審計對象績效的好壞，有利于信息使用者的理解。審計人員可以通過相應標準，得出客觀、合理、被審計單位認可的審計結論，提出切實可行、有針對性的審計建議。
　　（五）相關性原則
　　績效審計的突出特征是以審計“資源”為目標導向，而不是僅以“資金”為目標導向的審計方式。資源的投入既包括貨幣資金投入，又包括教學儀器設備、實訓場地、耗材等實物資源、人力資源、時間資源等。績效審計評價涉及對被審項目資金以外的諸多績效要素狀況發表評價意見并提出優化績效水平的管理建議，它必然涉及諸多非財務數據的績效標準內容。審計人員選用的評價標準應與被審計單位或被審計項目的實際情況相關，評價結論應與被審事項的資金審計目標、資源利用或被審計項目需求相關。
　　
　　四、開展績效審計的幾點建議
　　
　　（一）遵守審計準則，規范審計行為
　　為了使審計工作步入規范化、科學化、常規化的軌道，河南省教育主管部門，根據《審計署關于內部審計工作的規定》（審計署4號令）和《教育部教育系統內部審計工作規定》（教育部17號令）等文件精神，結合本省實際，在2010年7月研究制定了《河南省教育系統內部審計工作規定》、《河南省教育系統內部審計準則》、《河南省教育系統財務收支審計辦法》、《河南省教育系統預算執行與決算審計實施辦法》、《河南省教育系統建設工程項目審計實施辦法》、《河南省教育系統固定資產審計實施辦法》、《河南省教育系統處級以下領導干部任期經濟責任審計實施辦法》、《河南省教育系統內部審計處理處罰暫行規定》等八項制度，這八項制度的頒布實施，對指導當前和今后一個時期高職院校健康有序、高水平地開展績效審計有著重要作用。高職院校的審計人員要認真研讀、領會《八項制度》的內容，依據相關準則規范審計行為，不斷提高教育審計質量和水平，使審計“免疫系統”功能得到更加有效的發揮。
　　（二）以頂崗掛職方式組建審計隊伍，破解績效審計人員不足的瓶頸約束
　　績效審計就其審計內容而言是一種綜合審計，在審計主體的人員構成上應包括：財務管理、工程管理、經濟管理、教學管理等多方面的專家。我國高職院校的內部審計機構剛剛成立，人員數量有限，而且審計人員多數出身于財會職業，起點較低，結構單一，專業水平有限，難以滿足績效審計對人員綜合素質的需求。不解決人員不足的瓶頸約束，要推進高職院校開展績效審計就只能淪為空談。筆者認為只要創新管理模式，這一難題從學校內部是能夠順利解決的。事實上，高職院校在發展過成中構建的雙師型教師隊伍，已經為實施績效審計儲備了優質的“專家庫”，高職院校如果以學校內審機構為主體，以校內“專家庫”的雙師型教師為依托，讓不同專業的教師以頂崗掛職模式參與績效審計，既可以滿足不同審計項目對不同審計人員的能力需求，保證高質量完成審計工作任務；另一方面，也可以把教師參與績效審計活動作為雙師型教師培養的一種模式。通過完善的內部獎懲機制，調動教師參與學校建設的積極性，深化校務公開的內涵，實現師資培養與績效審計“雙贏”。
　　（三）以項目審計為抓手，穩步推進績效審計
　　高職院校開展績效審計是一個嶄新的工作內容，它涉及的面比較廣，在目前基礎工作比較薄弱、經驗比較缺乏的情況下，開展績效審計工作不能急于求成，要本著從易到難的原則穩步推進。首先應當通過財務審計，提高經濟管理信息的核算質量，為績效審計提供客觀的評價基礎。其次，要把師生關注的諸如：新校區基本建設項目、集中性的大型招標采購項目、財政資助的投融資項目、專項資金支持的示范性建設、特色專業建設、優秀教學團隊建設、精品課程建設以及綜合性實驗實訓室建設等重點項目作為審查的準切入點，以項目審計為抓手，從項目立項、分步實施到成果驗收全過程介入審查活動，以發揮績效審計事前防范、事中控制、事后評價的經濟監督作用。最后，要學習借鑒兄弟院校成熟的審計技術，總結交流審計工作經驗，不斷創新審計工作方法，降低審計風險，提高審計工作水平。
　　（四）構建符合學校特點的審計評價體系，為績效審計的開展提供科學依據
　　審計標準的制度建設一方面為審計人員提供遵循的依據，提高了工作效率；另一方面也有利于考核審計人員的工作業績。相對于傳統的財務收支審計，績效審計更注重促進被審計單位加強管理、提高效益。績效審計項目涉及業務領域眾多，專業差異較大，不能指望套用現成的績效評價標準來實施績效審計。從國際上來看，最高審計機關國際組織也是通過制定指南的方式，指導開展績效審計。我國高職院校構成復雜，開展績效審計必須要立足學校的實際，要從預算審查方面構建經費收支核算評價指標；從招生規模、生均培養費用、師生比、設備利用率等方面構建資源利用效率評價指標；從經濟社會成熟的人才培養質量評價標準、基本建設標準等方面構建學校投資效果評價指標和管理評價指標，逐步建立一套適應學校特點的經濟性、效果性、效率性相統一的評價指標體系。
　　綜上所述，績效審計將逐漸成為未來高職院校內部審計的核心工作內容之一，通過績效審計能夠客觀衡量學校資源利用效率，研究學校重大項目投入與產出的對比關系，對其資源配置、管理和使用的開展綜合分析，對學校各單位的資源利用狀況進行評價與監督，促進資源的保護、利用與開發，以便更好地履行崗位職責，不斷提高學校的管理水平。高職院校推行績效審計在客觀上還存在一定的制約因素，但只要我們認真探索，尋求有力的對策，必將推動績效審計在我國高校的順利實施。●
　　
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