略論民國時期監審合一思想

　　【摘要】 民國時期監察和審計在機構設置、權力配置、分掌事務、協調關系等方面都體現了監審合一思想。監審合一思想是中國古代御史監察制度和西方超然獨立審計制度的有機結合，它在民國不同時期發揮的作用有所不同。監審合一思想對當前的借鑒有：一是適當減少監督機構；二是合并審計署和監察部。
　　【關鍵詞】 民國時期；監察；審計
　　
　　一、民國時期監審合一思想的主要內容
　　
　　民國時期，從1912年中華民國的成立到1949年南京國民政府的覆滅，政府監察和審計在大部分時間內都實行監審合一，監審合一思想主要體現在以下幾方面。
　　（一）在機構設置上體現監審合一，即審計機構隸屬于監察機構
　　1925年7月17日，廣州國民政府頒布的《監察院組織法》規定：“監察院監察國民政府所屬各級機關官吏之行為及考核稅收與各種用途之狀況。監察院設五局一科，其中第二局掌理訓練及審計事宜。”1928年10月8日南京國民政府公布的《國民政府組織法》規定：“國民政府設五院，即行政院、立法院、司法院、考試院、監察院，監察院為國民政府最高監察機關，依法行使彈劾、審計職權。”10月12日，國民黨中央政治會議第158次會議通過的《監察院組織法》第二條規定：“監察院關于審計事項設審計部掌理之。”從此以后，南京國民政府在機構設置上，審計部一直隸屬于監察院。從上可知，無論是廣州國民政府頒布的《監察院組織法》，還是南京國民政府頒布的《監察院組織法》，在機構設置上審計部門都隸屬于監察部門，即在機構設置上實行監審合一。
　　（二）在權力配置上體現監審合一，即監察權中包含審計權
　　1925年7月17日頒布的《監察院組織法》規定：“監察院第二局審計科的職責主要是審查各機關所用之簿記方法是否遵守訓練科所議定的統一方式、審核政府一切機關各項收支之權、派員親赴各地各機關審查賬項等”，即監察權中之審計權。1925年11月28日頒布的《審計法》第八條規定：“監察院隨時派員親赴各機關審查賬項，如遇懷疑及質問，無論任何高級官吏，應即予以完滿之答復”，即監察權中之質詢權。1926年10月4日國民政府通過的《修正監察院組織法》規定：“監察院第一科考查各種行政事項；第二科稽核中央及地方財務收入支出及統一官廳簿記表冊事項；第三科彈劾官吏違法及提起行政訴訟事項。”在這里，第三科針對第一、第二兩科所查出的問題和涉及的官員提起彈劾和行政訴訟，即監察權中之彈劾、起訴權。從上所知，監察院行使的監察權包括彈劾權、起訴權、質詢權、審計權等。因此，監察權中包含審計權是監審合一思想在權力配置上的體現。
　　（三）在分掌事務上體現監審合一
　　民國時期審計事務分掌上有事前審計、事后審計和稽察。1933年4月14日通過的《修正審計部組織法》第五條規定：“審計部第一廳負責事前審計，第二廳負責事后審計，第三廳負責稽察事務。”稽察的出現是監審合一思想在審計事務分掌上的體現。從稽察的對象上看，它包括財政上之不法或財政上之不忠于職務之行為。1938年5月3日頒布的《審計法》第四十六條規定：“審計機關對于各機關之一切收支得隨時稽察之”；第四十八條規定：“審計機關對于各機關之財物得隨時盤查，遇有遺失、損毀等情事，非經審計機關證明其對于良善管理人應有之注意并無怠忽者，經管人應負其責任；如遇水火盜難或其他意外事故，各機關所管之現金、票據、證券與會計檔案及其他重要公有財物，應分別解繳公庫或移地保管，倘因怠忽致有遺失損毀者，該機關長官及主管人員應負賠償之責。”稽察財政上之不法主要是對事的審計，即審查單位的財務收支、現金、票據、證券和財物是否合法，如上述的《審計法》第四十六條和四十八條的相關規定。稽察財政上之不忠于職務之行為，主要是監察單位的官員，即對人的監察，如上述第四十八條的經管人員、機關長官及主管人員等。因而，稽察就是在審計事務分掌上把對事的審計和對人的監察合二為一。
　　（四）在審計和監察的協調關系上體現監審合一
　　1926年10月4日，國民政府再次修正的《監察院組織法》規定：“第二科稽核中央及地方財政收入支出及統一官廳簿記表冊事項；第三科彈劾官吏違法及提起行政訴訟事項；第四科審判官吏、懲戒處分及行政訴訟事項。”在這里，第二科職責屬于審計性質，第三、四科職責屬于監察性質，第三、四科針對第二科查出的問題，進行彈劾、懲戒和行政訴訟，表明審計和監察的關系在一個組織內進行協調，即在監察院內部協調，而不是在兩個獨立組織之間協調。同樣，1938年5月3日公布的《審計法》也體現了審計和監察關系的內部協調。該法第十二條規定：“審計人員為行使職權，向各機關查閱簿籍憑證或其他文件，或檢查現金財物時，各該主管人員不得隱匿或拒絕，遇有疑問并應為詳實之答復；遇有違背前項規定時，審計人員應將其事實報告該管審計機關通知各該機關長官，予以處分或呈請監察院核辦。”即審計檢查權、質詢權得不到落實時，審計部門可向監察部門反映，監察部門予以保障。第十五條規定：“審計人員發覺各機關人員有財務上之不法或不忠于職務之行為，應報告該管審計機關通知各該機關長官處分之，并得由審計部呈請監察院依法移付懲戒。”即審計發現官員有不忠行為時，可呈交監察院移送懲戒。
　　
　　二、民國時期監審合一思想的評價
　　
　　（一）監審合一思想是中國古代御史監察制度和西方超然獨立審計制度的有機結合
　　我國古代審計的特征之一是御史監察審計，即御史既掌握監察權又掌握審計權。例如秦漢時御史察計簿；唐宋時六察監臨六部；元明清時御史進行財政財務終審等。但是我國古代的審計職權包含于行政、監察兩大系統中，沒有獨立設置審計機構。
　　西方資產階級民主一般實行三權分立制度，即立法權、行政權和司法權相互分立又相互制約。孫中山認為彈劾各級政府領導人的權力，即監察權歸于議會，會使議會的權力過大，影響政府的行政效率。孫中山通過考察西方三權分立的弊端后，吸收了西方三權分立的合理因素，又繼承了我國傳統監察審計的精華，創造性的提出“五權分立”，又稱“五權憲法”，即在保留了西方國家三權的基礎上，又增加了考試權和監察權。五權分別由立法院、行政院、司法院、考試院和監察院來行使。考試權是指設立獨立的機關，對大小官吏進行考試，確定官吏的資格。各級官吏不管是選舉產生的，還是上級機關委任的，都必須經過考試合格，方得有效。監察權是指設立獨立機關，專管監督和彈劾國家官吏事務。同時，審計權歸屬于監察院。在監審合一下，一方面審計權能夠獨立于立法權、行政權、司法權和考試權，審計獨立性較高，有利于加強審計權對其他四權的制衡和監督；另一方面民國時期在監察院下設立專職的審計機構，改變了我國古代沒有獨立設置審計機構的狀況，有利于審計專業化的發展，促進審計效率的提高。同時，監察院可以利用審計這個專業化的工具，加強財經監督，提高監