促進煤炭行業循環經濟發展的財稅政策研究

　　【摘要】 循環經濟是一種先進的經濟發展模式。煤炭行業發展循環經濟是提高我國煤炭有效供給能力和轉變煤炭工業發展模式的必然要求。促進煤炭行業循環經濟發展，要充分運用財稅政策調節和影響市場主體行為，建立起節約資源和保護環境的激勵機制。促進煤炭行業循環經濟發展的財稅政策主要包括財政補貼政策和設立專項資金向循環經濟項目提供優惠貸款政策，及資源高效利用政策和資源循環利用政策。
　　【關鍵詞】 煤炭行業；循環經濟；財稅政策
　　
　　循環經濟突破了傳統觀念的束縛，把經濟發展建立在維護自然生態系統良性運行的基礎上，注重低消耗、低廢棄和高利用，最大限度地實現資源的有效利用。循環經濟要求以環境友好的方式開發和利用資源，實現經濟活動向自然生態循環的方向發展，由此建立一種以物質不斷循環利用為特征的經濟，從而達到實現可持續發展所要求的經濟、社會和環境發展目標，即：在環境不退化和自然資源永續利用的情況下，促進經濟增長和社會發展。目前，我國煤炭工業正處于傳統經濟向循環經濟發展的過渡階段，在思想意識、管理方法和技術手段等方面離成熟的循環經濟還有很大差距，因此，政府對于煤炭行業發展循環經濟需要制定激勵性的財稅政策，以促進煤炭行業循環經濟的發展。
　　
　　一、煤炭行業發展循環經濟的必要性
　　
　　（一）發展循環經濟是提高我國煤炭供給能力的必然要求
　　建國以來，我國煤炭生產能力快速提高，尤其是改革開放后的三十多年來，煤炭產量的快速增長有力地支撐了我國經濟社會的快速發展。從發展趨勢看，在未來一個較長的時期內我國經濟還將會繼續保持較快的增長速度，對能源的需求也將會不斷增長。從目前我國已經探明的化石能源資源儲量來看，石油和天然氣儲量較少，煤炭儲量占到95%以上，未來煤炭仍將是我國的主要能源。提高我國的能源自給能力意義重大，它不僅影響到我國經濟社會的持續穩定發展，而且也對我國的能源安全有重要影響。我們必須清醒地認識到，煤炭工業在許多方面還不適應我國經濟社會的快速發展，煤炭的有效供給仍面臨下列諸多問題：一是人均年消費量迅速增加而人均可采儲量比較少；二是我國煤炭資源賦存條件較差，開采難度大；三是我國大部分煤炭資源富集地區的生態環境承載力相對較低，煤炭資源的自然稟賦條件對煤炭的長期穩定供給提出了嚴峻的挑戰，需要采取措施控制生態脆弱地區的煤炭資源開發強度。因此，我國必須按照“減量化、再利用、資源化”的原則大力發展煤炭循環經濟，提高煤炭資源的利用率，盡可能地增加煤炭資源的持續供給能力，這不僅是促進我國煤炭行業良性發展的需要，也是保障我國能源長期穩定供給和促進我國經濟社會可持續發展的客觀要求。
　　（二）發展循環經濟是轉變煤炭行業發展模式的必然要求
　　大部分與煤共伴生的固體和液體礦物質都是能夠利用的礦產資源。例如，煤層氣不僅是一種清潔能源，也是用來制取炭黑、甲醛等重要化工產品的原料；黃鐵礦是用于生產硫磺和制取硫酸的重要原料，等等。長期以來，我國煤炭工業生產方式落后，煤炭企業主要以開采煤炭、銷售原煤為主，產品比較單一，生產過程中把與煤共伴生的大量礦產資源當作廢棄物直接排放掉，浪費巨大。按照目前我國煤炭的生產量估算，煤礦每年通風排放掉的煤層氣大約有一百億立方米，目前的利用量只占四分之一左右；排放煤矸石和煤泥大約有四億噸，利用與無害化處理的數量約有三分之一；排放礦井水總量大約有五十億立方米，能被利用的量不到一半。發展循環經濟，將與煤共伴生資源進行綜合開發利用，不僅可以大量減少礦產資源的浪費，而且能夠顯著地提高煤炭資源的回收率。
　　（三）發展循環經濟是根本轉變煤炭行業增長方式的必然要求
　　長期以來，我國煤炭工業一直按照從資源開發到生產加工、再到廢物排放的單向物質流動模式生產，這種傳統模式不僅廢棄了大量可以再利用的資源，而且使煤炭行業的進一步增長缺乏動力，同時也使一些“因煤而生，因煤而興”的煤炭資源型城市在煤炭資源開采完畢之后走向沒落。煤炭循環經濟的生產模式是從資源開發到煤炭生產，再到資源再生利用，最突出的特點是對資源進行循環利用。這種模式不僅使煤炭生產向電力、焦化等下游延伸，而且還能大量減少廢物產生。煤炭行業發展循環經濟能以最少的資源和環境成本獲取最大的經濟和社會效益，實現煤碳與相關產業的協調發展，從根本上轉變煤炭行業的經濟增長方式。
　　
　　二、財稅政策促進循環經濟發展的理論依據
　　
　　（一）財稅政策與發展循環經濟存在的“市場失靈”
　　市場機制是迄今為止人類發現的最有效率的配置資源方式，在完全競爭的市場結構中，市場能夠對資源的配置達到帕累托最優狀態。然而，市場機制本身也存在著缺陷。在“市場失靈”的領域，市場機制的作用不能令人滿意，因此需要政府干預，以彌補市場機制的缺陷。政府干預的手段有多種，針對發展循環經濟而言，主要包括以下四個方面的措施：一是建立政策支持體系；二是建立技術保障體系；三是建立法律法規體系；四是建立激勵約束機制。在政策支持體系中，財稅政策是其中的一個重要方面，是國家通過宏觀調控來引導微觀主體經濟行為的重要手段。循環經濟能夠帶來資源的節約和環境的改善，發展循環經濟對企業來說存在著正的外部性，市場機制本身難以引導企業在發展循環經濟方面進行足夠的投入，因此，通過財稅政策推動循環經濟發展不僅十分必要，而且也是政府義不容辭的責任。
　　（二）財稅政策對循環經濟公共性的調節
　　保護環境和節約資源是發展循環經濟的最主要目標，環境和資源在本質上也是公共產品，具有一般公共產品的特性，這意味著推動循環經濟發展的主體必然是政府部門。促進循環經濟發展的財稅政策具有以下幾個方面的作用：第一，財稅政策是政府實施環境保護的一項重要舉措。市場主體的有限理性和環境資源的公共性導致了市場機制在環境保護領域的失靈，通過稅收政策或補貼政策彌補市場機制的不足，可以使市場主體的外部成本內部化和外部收益內部化，從而激勵市場主體積極進行環境保護。第二，財稅政策也是政府實現資源節約的一項有效舉措。財稅政策通過影響生產者或者消費者的自身利益來引導他們的資源開發行為或消費行為，從而實現對自然資源的合理開發和利用。第三，財稅政策能夠引導循環經濟生產技術的研究和開發。一方面，循環經濟的生產技術具有公共物品的性質，研發成本比較高而復制成本比較低；另一方面，循環經濟生產技術的研發存在著一定的風險性，技術研發的收益不確定。上述兩個方面導致通過市場機制難以使循環經濟生產技術的研發者獲得正常的收益，財稅政策的介入則可以將市場機制與政府調控相結合，由政府承擔一部分因企業研發循環經濟技術所帶來的成本與風險，同時也能為企業發展循環經濟提供一定的資金支持，形成發展循環經濟的良性激勵機制。
　　（三）財稅政策對循環經濟外部性的調節
　　在環境保護和資源節約方面，由于外部性的存在，使得市場機制難以有效地引導足夠的資源配置到環境保護和資源節領域。優美的自然環境是一種公共產品，企業發展循環經濟能夠保護環境和提高環境質量，但是發展循環經濟的企業不能有效地排除其他人在不付費的情況下消費環境改善的成果，因而發展循環經濟具有正的正外部性，因此，僅在市場機制的自動調節下提供環境保護的供給是不足的。環境污染具有負的外部性，排污的生產者或者消費者將經濟過程中的環境成本強加給其他人，因此，市場機制下會導致污染性產品的過量供給。外部性的存在要求政府必須發揮彌補市場機制缺陷的作用，其中財稅政策就是一種重要的途徑。
　　
　　總之，對于循環經濟的發展，僅靠市場機制是不夠的，還必須發揮政府的作用，循環經濟發展過程中必須把兩者有機地結合起來。對于企業來說，發展循環經濟遇到的最大問題是成本高、收益低，成本和收益的不協調擠壓了企業的利潤空間。因此，發展循環經濟僅僅依靠企業的自覺行為是難以見效的；對于消費者而言，循環經濟產品的高成本帶來的高價格使他們難以承受，消費者往往傾向于購買價格低廉的傳統產品。在這種情況下，政府應該采取有效的財稅政策，使企業的外部收益內部化，降低環境友好型產品的價格。對于那些發展循環經濟的企業，通過補貼或減稅的形式，彌補因發展循環經濟而增加的額外成本，從而增加他們的收益；對于生產污染性產品的企業，通過增加稅收的方式，提高他們的生產成本，進而減少這類產品的生產和供給。有效的財稅政策能夠使那些發展循環經濟的企業獲得更高的利潤，從而調動起企業發展循環經濟的積極性。
　　
　　三、促進煤炭行業循環經濟發展的財稅政策建議
　　
　　（一）促進煤炭行業循環經濟發展的財政政策
　　一是財政補貼政策。對于投資者來說，煤炭資源的綜合利用投資大、獲利少，有些項目可以盈利，有些項目甚至會虧損，但是由于這樣的項目對社會來說具有較大的正外部性，因此就需要經常性的財政補貼來激勵這類項目的投資。結合我國國情，國家對煤炭行業應給予一定的政策補貼，主要應包括國有煤礦安全欠賬補貼、國有煤礦生產系統配套工程補貼、行業重點科技攻關補貼、關閉破產及由于國家需要而在一定時期內保留下來的部分礦井的非經營性虧損補貼。對上述的這些補貼要進行深入細致的研究，根據各自特點分期分批加以解決。二是設立專項資金，為煤炭行業發展循環經濟提供優惠貸款。發展循環經濟對煤炭行業來說是一種全新的挑戰性產業，該產業需要的投資大、建設周期也較長，因此，國家應設立專項基金，對發展循環經濟的項目提供優惠貸款，以促使煤炭行業循環經濟的快速健康發展。
　　（二）促進煤炭行業循環經濟發展的稅收政策
　　一是調整煤炭資源稅。嚴格來說，我國現行的煤炭資源稅并不是一般意義上的資源稅，而僅僅是一種級差調節手段。級差性資源稅的目的是調節煤炭企業之間的盈利水平，使煤炭企業在比較公平的基礎上開展競爭。目前的稅制不僅無法充分體現國家保護煤炭資源和提高煤炭開采率的意圖，而且不能將煤炭資源開采的社會成本內在化，因而無法遏制煤炭資源被掠奪和浪費的現狀。因此，需要對煤炭資源稅進行調整，促進煤炭企業綜合利用煤炭資源。二是調整所得稅的稅前扣除。發展循環經濟是一項科技含量高的社會性系統工程。為了提高資源的綜合利用程度，就要依靠科技進步。對于煤炭企業在新工藝、新技術、新產品方面的研發投入在計算企業所得稅時在稅前全額扣除的情況下，各項費用增長幅度超過一定比例的部分，應該適當擴大實際發生額在應納稅所得額中扣除的比例，從而鼓勵企業不斷增加對新工藝、新技術、新產品的研發投入。三是改排污費為排污稅。根據“誰污染誰治理”的原則，將排污費改為排污稅，稅基以污染物的排放濃度和數量為標準，這一改革有助于激勵煤炭企業增加防污設備或改進生產方式，使落后的企業和技術自行淘汰。四是推廣采用“消費型”增值稅。目前我國大部分地區的增值稅稅制都是“生產型”，企業固定資產的增值稅進項稅額不能抵扣，這一稅制規定抑制了企業投資環保設備的積極性。為促進煤炭企業購置用于除塵、污水處理和提高資源利用效率方面的環保設備，需要增加對這些設備的增值稅進項稅額進行抵扣的規定。●
　　
　　【參考文獻】
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