深化校院兩級經費預算分配模式改革的研究

　　[摘要]校院兩級財務管理改革是校院兩級管理體制改革中的核心問題之一，而經費分配模式的改革就是核心中的核心。文章首先對校院兩級財務管理改革過程中存在的問題進行了分析，據此提出了“校院兩級管理，財權下放”的解決方案。即校院兩級經費預算分配只在學校和二級學院之間進行；學校層面的預算再分配，則由校長辦公會和各個行政主管分校長根據部門工作需要來分配；二級學院層面的預算分配依據生均定額計算后直接分配。通過擴大和加強二級學院經費支持的范圍和力度，弱化職能部門的權力，增加二級學院的辦學自主權。
　　[關鍵詞]高等學校；　財務管理體制；校院兩級；預算分配模式
　　
　　在近年高等學校改革中，校院兩級管理體制的改革是高校內部管理體制改革的重點。經過幾年的摸索，改革仍然存在著“原則都同意、論證較充分、實施有困難”的現狀，當涉及到校院兩級管理改革的切實問題時往往又會繞開。其中校院兩級財務管理改革是校院兩級管理體制改革中的核心問題之一。而經費分配模式的改革就是核心中的核心。要實現校院兩級管理體制改革目標，這個問題是回避不了的。本文擬就此進行研究，探討解決方案。
　　
　　一、校院兩級財務管理體制改革的理論依據和制度依據
　　
　　(一)校院兩級財務管理體制改革的理論依據
　　《現代管理學》理論在劃分組織部門的原則中“責權利相結臺”的原則、“管理幅度”的原則、“集權與分權相結合”的原則等是適用于高等學校校院兩級管理體制改革的理論依據。校院兩級財務管理的難點是財權的分權問題。財權的分配必須堅持“責權利相結合”的原則，首先是學校按照校院兩級管理的要求劃分工作職責；再按照職責的要求賦予相應的權力，為完成職責的要求分配相應的財權。
　　
　　(二)校院兩級財務管理體制改革的制度依據
　　《高等學校會計制度(試行)》(財預字[1998]105號)規定：“實行‘統一領導，分級管理’財務管理體制的高等學校，可采用兩級核算方式核算二級單位的收支；在保證會計信息真實、完整的前提下，具體核算辦法由各高等學校結合實際情況確定”。實行“統一領導、分級管理、集中核算”的財務管理體制是大部分高等學校依據《高等學校會計制度(試行)》采取的校院兩級財務管理改革的具體方式。
　　
　　二、校院兩級財務管理改革過程中存在的問題
　　
　　(一)高等學校管理層級問題
　　目前高等學校的管理層級，不是一級管理，也不是二級管理，實際上或部分上是三級管理。產生的原因：高等學校的上級主管部門是教育委員會，教育委員會的上級主管部門是政府，同時教育經費撥款是政府財政部門。兩層上級組織、三個上級主管部門均為政府行政機關，他們是按照管理行政機關的方法管理教育部門的，以行政機關管理方式布置的工作和相關管理文件無一不帶有行政機關的色彩。但是，高校的組織結構是有別于其他社會組織的，行政機關管理方式直接影響了高等學校內部的機構設置，高等學校必須比照上級主管部門的結構設置內部機構，最終形成高等學校兼具“學術性”和“行政性”雙重屬性的特殊組織結構。高校的學術屬性表明高校是從事知識傳播和科學研究工作的單位，行政屬性表明高校隸屬于上級主管部門的行政管理體系。這就是目前高校內部比較復雜的機構層級的基因鏈根源，具體結構如圖1所示。
　　
　　
　　
　　從圖1可以看出，學校與學院中間夾著一層職能部門。這種組織結構是為了適應上級主管部門而設置的，因為上級主管部門不能把工作直接布置給校長。這些職能部門代表學校層級行使行政權力，起到“上傳下達”的作用。隨著時間的推移。這些職能部門憑借掌握的職權(主要是相關經費的使用權)能夠控制和指揮各個學院。各個學院在學校及各個職能部門的多頭指揮下，只能窮于應付各項工作，不能集中精力組織教學這個基本任務。正如朱向梅在《校院兩級教學管理體制創新探討》一文中描述的：“目前，我國高校組織結構設置普遍存在‘行政權利泛化，學術權利弱化”’的現象。中間環節越多，執行力越差，信息溝通和反饋越慢，這是不爭的事實。高校的“學術性”和“行政性”這兩種屬性在長期的發展過程中存在著相互矛盾又相互依存的關系，如果不能很好地協調，就會出現專家們所描述的因學校和學院兩級管理的關系長期處理不好，導致管理效率低下，影響基層學院發揮自主辦學的積極性。
　　
　　(二)高等學校的集權和分權問題
　　高等學校內部誰的權力最大?毋庸置疑，當然是校長的權力最大。校長的權力是通過發布命令、布置工作來實現的。但若要開展工作，必須有經費支持，表面上權力是職權，實質上是財權。但學校預算一經分配，校長手里就沒什么錢了。除了按定額標準計算分配給學院的教學經費外，大部分經費分配給了職能部門。所以，真正的權力最后掌握在職能部門手中。如圖2所示：
　　從圖2可以看出，學校一級的權力并不大，學院一級的權力也很小，而中間的職能部門的權力在膨脹。財力過分集中在職能部門，那些為政績涂脂抹粉的面子工程就會屢禁不止，就會擾亂正常的教學秩序和教學規律，使學院為完成職能部門的任務而疲于奔命。
　　
　　(三)高等學校內部的責權利關系不明確
　　調查顯示：校院兩級管理體制改革基本處于“事權下移，財權、人權和重大事權仍然集中在校級”或職能部門的狀態，呈現出管理中的“職能分權”特征。校院兩級管理體制改革要“重心下移”，但是不能只下移責任，不下放權力。既然進行校院兩級管理體制改革，就要充分相信學院的自主辦學能力和自我約束能力。學校要建立相應的監督制度來約束和控制。而不能采取不信任的態度，否則會造成校院兩級管理體制改革流于形式，致使改革最終流產。“人而無信，不知其可也”。不論是學校層級，還是學院層級，做人做事不講信用，他們怎么可以立身處世呢?
　　
　　三、校院兩級財務管理改革的探索
　　
　　(一)校院兩級財務管理改革前高校預算的分配模式
　　校院兩級財務管理改革前高校的預算分配模式是：財務部門將教學經費預算分配給主管教學工作的職能部門，如教務處、實驗物資處等。教學經費主要包括實驗業務費、教學差旅費、生產實習費、金工實習費、畢業設計費、社會實踐費及其他業務費。各學院(系)教學活動中如需使用這些經費，必須去教務處、實驗物資處等主管部門申請，申請過程中不排除因人情世故、關系親疏等原因能否申請到經費及申請到多少經費這些因素。學院(系)完全沒有自主權，被動受控于職能部門。
　　
　　(二)校院兩級財務管理改革的初步嘗試
　　早在1997年底，高校就開始探索校院兩級財務管理改革。首先針對上述情況開展調查研究，通過三年的各學院(系)在教務處、實驗物資處等職能部門申請經費的實際情況，統計出各學院(系)的教學經費實際使用量，再加上學生、教師人數、實驗室設備、面積等各種因素的調整系數，推出一套基本的教學經費定額。在1998年初下達當年預算時，按各學院(系)實有學生人數×各項教學經費定額確定各學院(系)當年的教學經費，并由財務部門直接分配給各學院(系)。減少了職能部門再分配的中間環節。從此，校院兩級財務管理體制改革邁出了第一步。
　　1999--2000年開始在三年校院兩級財務管理改革實踐的基礎上，對最初的教學經費定額進行了一次大的調整。教學經費定額按學科性質不同、經費耗用程度不同分為機類、電類、文類等，使經費定額更趨合理，進而又將一定比例的學費、報刊訂閱費、行政勞保辦公用品費、學生獎學金、學生活動費、畢業生分配專項經費等也陸續納入到各學院教學經費定額中，使各學院自主掌握、自主控制的經費額度不斷加大。
　　
　　(三)深化校院兩級財務管理改革，明確學校、二級學院和職能部門的職責，調整高等學校內部管理結構
　　1.校級職責
　　高等學校的中心工作是教學、科研、社會服務活動。學校層級的權力具體體現在對人、財、物的控制、占有和分配上。其主要職責是把握學校發展方向、制定發展規劃等宏觀方面的工作，具體體現在建立健全學校管理辦法，聘用中層干部，確定招生政策，籌措辦學經費。組織考核評估，建設和管理校園基礎設施、圖書館、校園網絡等公共服務體系，避免重復建設，實現資源共享。
　　2.院級職責
　　二級學院是隸屬于學校的，以實施教育教學、科學研究和社會服務為主要職能的辦學主體。所謂主體的含義是指某種活動的主動發出者。對于學院來說，就是教學實踐活動的主動發出者和參與者。二級學院的權力主要體現在對人、財、物的使用上。學校應當把日常教學、科研、社會服務的權力下放給學院，使他們擁有教學、科研、社會服務的自主權。二級學院直接面向教師和學生，始終處于教學、科研和學生工作的前沿。深化校院兩級財務管理改革，就要適應二級學院的主體地位和教學實踐活動的需要，擴大和加強對二級學院經費的支持范圍和力度。
　　3.職能部門職責
　　職能部門是經學校層級授權的、對于行政事務的執行權。校院兩級管理改革就要改變職能部門觀念，將職責定位在服務于學校和二級學院上。轉變后的職能部門，工作模式應逐步由管理型轉向服務型。服務包括學校日常事務性服務和專業性服務，如：招生政策、人事信息、法律咨詢、財務核算、物資供應、住宿餐飲等后勤保障服務。
　　4.新的高等學校內部結構模型
　　正在構建中的大學管理制度十分重視二級學院制度的建設。高等學校在實施校院兩級管理改革中，“以學校為主導，學院為主體”，“兩級管理，重心下移”(“北京工業大學關于完善校院兩級管理體制的意見”工大發[2009]9號)，將原來屬于學校職能部門的一部分管理權、決策權移交給學院，改變二級學院“當家不做主”的現狀，增強院級的職能，強化其在教學管理中的重要作用，最終形成一個學校內部“金字塔”型結構，如圖3所示：
　　圖3為在校長領導下，以學院為主體，職能部門為服務后盾的新型高等學校內部結構。
　　
　　四、深化校院兩級經費預算分配模式改革的研究
　　
　　實行“兩級管理，重心下移”的實質是“權力下移”。權力無外乎就是人事、財務、物資的分配權及使用權。人事、物資的權力落到實處時，仍然以財權的形式來體現。所以說，“權力下移”的核心，就是財權的下移。
　　
　　(一)現行預算分配對二級學院經費支持的范圍和力度不夠
　　現行的預算分配模式中，教學直接成本如教學業務費已經劃撥給二級學院，在初級階段的校院兩級財務管理改革中，也逐步擴大了劃撥給二級學院經費的范圍，比如增加了一定比例的學費、報刊訂閱費、行政勞保辦公用品費、學生獎學金、學生活動費、畢業生分配專項經費等。但這些范圍和力度仍然不能適應不斷深化的校院兩級管理改革的要求。
　　實踐中發現，年初學校分配給職能部門的某些經費，在年度執行過程中，職能部門沒有支出去，到年底就緊急劃撥給學院。這不僅是造成學校預算執行進度上不去、結余資金過多的原因。也給學院造成很大的壓力，并且出現在年底集中突擊花錢，造成浪費的現象。當然也存在學年制與會計年度不匹配的制度原因，這不是本文討論的重點，在此不贅述。
　　實行校院兩級財務管理，就要增加二級學院辦學自主權，使二級學院的主觀能動性得到釋放，激發出二級學院作為辦學主體的活力。這也是校院兩級經費預算分配模式改革的出發點和落腳點。
　　
　　(二)加強和擴大直接劃撥經費范圍，明確二級學院的責權利
　　1.直接劃撥經費
　　包括：除國家法定檔案工資外學校安排的二級學院教職員工全部人員經費，97bc7fd5de14cb5eb27d2a13148323d5如校內崗位津貼、績效工資、超課時酬金等；教學業務費(已劃撥)；各類專款(已按項目下達)。
　　2.加大劃撥院級經費的比例
　　加大學生活動費、學生獎學金、畢業生分配專項經費、學生困難補助、學生勤工儉學費用、教學儀器設備維修、實驗室修繕經費、研究生教學經費、研究生獎學金、研究生學生活動費、招生經費等經費下撥的比例，下撥幅度應占這部分經費總額的70％～80％。
　　3.按額定用量計算直接劃撥水、電等公共資源費
　　各學院在教學科研過程中耗費的水、電、燃氣和電話要按實際耗費交納各類資源占用費，建立公共資源占用回收制度。在節能減排、保護環境的大背景下，高等學校更應率先樹立建設節約型社會的楷模。
　　4.合理測算學院預算外創收留成結算比例
　　各學校在培養學生為社會提供服務的過程中，擴大高等學校在社會上的影響，吸引吸收各種社會力量投資辦學，依法多渠道籌集辦學經費。
　　隨著校院兩級管理改革的不斷深化，相信直接劃撥給二級學院的經費范圍將不斷擴大，最終形成二級學院獨立自主的辦學體系。隨著二級學院辦學自主權力的擴大，相應的責任也會加重。高等學校在深化校院兩級管理改革中，應加強監督和控制，嚴格財經紀律，建立目標管理責任制，建立績效考核機制，并將考核結果與二級學院辦學經費和獎勵掛鉤。避免在校院兩級管理改革過程中二級學院盲目追求“大而全”、“小而全”的形式，避免重復建設和浪費現象的發生。高等學校在學校層級應該建立起能夠全面共享的公共資源服務體系。
　　
　　(三)弱化職能部門的管理權限，增強其服務職能
　　在目前財政收入水平基礎上，高等學校的辦學經費還是有限的。增大劃撥二級學院的經費力度，勢必要減少職能部門主管的經費額度。職能部門在校院兩級管理改革中。要把自己的位置定位在為二級學院提供服務上。在招生、畢業生分配、教學實踐、生產實習、思想和政治工作、基礎設施、后勤保障等方面為二級學院提供政策、信息咨詢和服務。學校只保證職能部門自身所需行政辦公經費的需求，不再分配其主管的本科生、研究生教學業務和管理經費、學生活動及管理經費。
　　
　　(四)深化校院兩級經費預算分配模式
　　高等學校目前以財政撥款為主要辦學經費來源，非財政收入為補充辦學經費來源，科學研究經費為特定科研經費來源。學校年度預算盤子一經確定，一般不會有太大的變化。那么年初預算盤子的分配就是關鍵的環節。校院兩級經費預算分配模式應該在總預算盤子的基礎上，首先在學校和二級學院之間進-行分配，即為保證學校層面的需要，確定所需經費預算占總盤子的百分比，其余就是學院的辦學經費預算。
　　學校層面的預算再分配，則由校長辦公會和各個行政主管分校長根據自己主管的所屬部門工作需要，在學校層面預算經費允許的范圍內按照“先生活，后工作”的原則，保障學校師生生活和基礎設施必需的支出，盡量壓縮行政辦公經費，本著厲行節約的精神，“少花錢多辦事，不花錢也要辦好事”。
　　二級學院層面的預算則根據各個學院的學生人數、教師人數、教學設備數量、實驗室面積等相關因素核定不同類別的綜合定額。按生均定額計算后直接劃撥給各個二級學院。二級學院應本著為國家培養教育學生的責任，管好用好辦學經費，并嚴格遵守國家的財經紀律和制度規定。發揮有限的辦學經費的使用效益。最大化地取得社會效益，并利用現有資源和高等教育的無形資產，擴大依法取得辦學經費的渠道，爭取更多的社會資源支持教育事業。
　　綜上所述，隨著我國高等教育體制改革的不斷深入，高校規模的不斷擴大，現有的高校財務管理體制已不能滿足高校的發展需求，特別是規模較大的高校必須適度放權。推進“校院兩級管理，重心下移。財權下放”的校院兩級管理體制，確立學院辦學主體地位，實現事權和財權有機結合，激發學院的辦學活力與理財主動性，對于提高高校教育資源的利用效率、提高辦學績效水平、促進高校各項事業的發展都具有極其重要的作