電網(wǎng)公司“三重一大”審計的難點及建議

　　【摘要】 2009年南方電網(wǎng)公司頒布《公司關于認真貫徹執(zhí)行“三重一大”制度的實施意見》，希望加強對重大事項、重要干部任免、重要項目安排和大額度資金使用（以下簡稱“三重一大”）的監(jiān)督，提高內(nèi)部控制水平，防范經(jīng)營風險，保障公司健康發(fā)展。如何有效參與開展“三重一大”審計監(jiān)督，是審計部門當前面臨的一大難題，也是審計事業(yè)發(fā)展進程的一件大事。文章根據(jù)審計部門的實際情況，研究分析有效開展“三重一大”審計監(jiān)督的難點，并提出相關建議。
　　【關鍵詞】 “三重一大”；審計監(jiān)督； 難點；建議
　　
　　審計監(jiān)督的對象包含重大事項、重要項目和大額度資金使用的經(jīng)濟決策部分，由于重要干部任免不屬于經(jīng)濟決策內(nèi)容，故不列入“三重一大”審計監(jiān)督范圍。《公司關于認真貫徹執(zhí)行“三重一大”制度的實施意見》要求“三重一大”事項必須集體決策，是公司貫徹民主集中制，強化對權(quán)力運行的監(jiān)督制約，防止個別人或少數(shù)人特別是黨政一把手主觀、專斷和“能人治企”，實現(xiàn)決策管理科學化、制度化、規(guī)范化的重要舉措。
　　“三重一大”審計監(jiān)督是內(nèi)部控制建設的一項重要內(nèi)容，探究公司有效開展“三重一大”審計監(jiān)督的難點與對策，具有較強的現(xiàn)實意義。
　　
　　一、“三重一大”審計監(jiān)督的意義
　　
　　“三重一大”審計監(jiān)督既屬于公司審計建設的重要內(nèi)容，又是內(nèi)部控制建設的重點內(nèi)容，具有以下重要意義：
　　第一，預防、監(jiān)督和治理腐敗。“三重一大”內(nèi)容是腐敗行為易發(fā)多發(fā)領域，“三重一大”審計監(jiān)督可以構(gòu)建反腐“防火墻”，對于規(guī)范公司領導用權(quán)行為、減少經(jīng)營決策失誤、從源頭上防治腐敗現(xiàn)象的發(fā)生、保護國家財產(chǎn)安全以及防范意外風險，均具有十分重要的意義。
　　第二，提高和優(yōu)化公司治理水平。良好的決策是公司治理的重要前提，“三重一大” 審計監(jiān)督可以加強對公司領導權(quán)力運行的監(jiān)督，促進重大經(jīng)濟決策科學、合理與合法地進行，為公司提高和優(yōu)化管理決策提供可靠的基礎，促進公司又好又快發(fā)展，提高公司治理水平。
　　第三，幫助解除單位領導受托責任。公司所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，委托方“國家”與受托方“重要領導干部”之間往往存在經(jīng)濟利益的博弈，“三重一大”審計監(jiān)督可以在一定程度上解除公司重要領導干部的受托責任，有助于加強經(jīng)濟責任審計。
　　第四，有助于內(nèi)部控制建設。我國內(nèi)部控制尚處于摸索階段，“三重一大”審計監(jiān)督屬于公司內(nèi)部控制建設的一個重要組成部分，有助于提高領導干部的危機意識和責任意識，加強內(nèi)部牽制與相互制衡，規(guī)范公司決策行為，提高經(jīng)營管理效率，優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，充分發(fā)揮公司重大經(jīng)濟決策的經(jīng)濟效益和社會效益。
　　
　　二、開展“三重一大”審計監(jiān)督的難點
　　
　　 自2009年公司發(fā)布“三重一大”實施意見以來，審計部門尚未能有效地開展“三重一大”審計監(jiān)督工作，根本原因是存在以下幾個方面的難點。
　　（一）尚無審計介入途徑
　　審計介入途徑是開展“三重一大”審計工作的起點，任何審計工作均須在相關的規(guī)章制度提供介入途徑之后，才能采取適當?shù)姆椒ㄅc手段，對審計對象進行有效的審計監(jiān)督。否則，審計監(jiān)督工作將無從開展。
　　然而，萬事開頭難。公司內(nèi)部控制制度不健全，還沒有明確制定審計部門介入“三重一大”的途徑，已有的規(guī)定和制度過于原則化，缺少詳細內(nèi)容和具體標準，這導致審計部門空有開展“三重一大”審計監(jiān)督的想法，卻無從實施。
　　
　　（二）審計方法不確定
　　眾所周知，審計方法的可靠確定是審計部門有效開展“三重一大”審計監(jiān)督工作的重要前提。審計方法貫穿于整個審計工作過程，從制定審計計劃開始，直至出具審計意見書、依法作出審計決定和最終建立審計檔案，都離不開可靠實用的審計方法。
　　目前，關于“三重一大”審計監(jiān)督是使用單項詳查還是系統(tǒng)抽查，單一聽審技術(shù)還是綜合檢查技術(shù)，并無相關文件出臺。所以，這也是審計部門有效開展“三重一大”審計監(jiān)督工作的一大難點。
　　（三）缺乏科學有效的審計評價指標
　　目前公司缺少科學有效“三重一大”決策后果審計評價體系，現(xiàn)行的評價標準和辦法呈單一性特點，各個指標之間邏輯關聯(lián)性不強，沒有形成完整的體系，評價什么、怎么評價，沒有明確要求和切實可行的操作規(guī)定，與實際相差較遠，不能滿足“三重一大”決策后果審計的需求。
　　由于缺乏“三重一大”審計評價體系的支撐，在作審計評價時，為規(guī)避審計風險，審計部門不輕易定性評價，而刻意偏重于用數(shù)據(jù)說話，對審計分析停留在表面。可見，“三重一大”決策后果審計評價體系的規(guī)范迫在眉睫。
　　
　　三、對“三重一大”審計監(jiān)督的建議
　　
　　基于上述難點，筆者將建議劃分為事前審計監(jiān)督、事中審計監(jiān)督與事后審計監(jiān)督三個環(huán)節(jié)，以期望推動審計部門有效地開展“三重一大”審計監(jiān)督。
　　（一）事前審計監(jiān)督
　　事前審計監(jiān)督包括決策程序和制度是否建立健全的監(jiān)督，以及“三重一大”事項決策原則的審計監(jiān)督。
　　第一，決策程序和制度是否建立、健全的監(jiān)督。建立健全“三重一大”決策程序與制度是審計部門有效介入的重要前提，將重大經(jīng)濟決策的方式、步驟、議程、時限等盡可能地細化，是“三重一大”決策科學有效的重要保障。否則，一個決策程序和制度尚不健全的審計對象，其決策失誤率和風險率較高是可想而知的，審計工作將無規(guī)章制度可依，甚至公司利益嚴重受損后，審計部門仍然茫然無措。因此，審計監(jiān)督“三重一大”決策程序與制度是否健全，是有效地開展“三重一大”審計監(jiān)督的前提。
　　第二，決策原則的審計監(jiān)督。根據(jù)“三重一大”實施意見，建議審計監(jiān)督“三重一大”決策事項是否符合以下四個原則。
　　1.依法決策原則，即審計監(jiān)督“三重一大”決策是否遵循國家法律法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)章制度及公司相關規(guī)定，保證決策內(nèi)容與程序符合法規(guī)。
　　2.科學決策原則，即審計監(jiān)督“三重一大”決策是否運用科學方法，加強決策前期的調(diào)研論證與綜合評估，優(yōu)化權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，從而有效防范決策風險，增強決策的科學性，避免決策失誤。
　　3.集體決策原則，即審計監(jiān)督“三重一大”決策是否進行集體討論與表決，規(guī)范議事決策的形式和程序，采取集思廣益的方法，從而提高公司決策效率。
　　4.民主決策原則，即審計監(jiān)督“三重一大”決策是否充分發(fā)揚民主，與會人員充分發(fā)表意見，按少數(shù)服從多數(shù)的原則做出決定，從而確保決策的民主化與科學化。
　　（二）事中審計監(jiān)督
　　建議將“三重一大”審計進行關口前移，公司授權(quán)審計部門全程參與“三重一大”決策過程與執(zhí)行過程，確保事中審計有效開展。
　　1.重大事項的事中審計監(jiān)督。審計部門通過參與公司重大事項的決策過程的方式來開展事中審計監(jiān)督。對公司的重大戰(zhàn)略管理事項、重大資產(chǎn)管理事項、重大生產(chǎn)經(jīng)營管理事項、重大資本運營管理事項和重大利益調(diào)配事項的決策和執(zhí)行過程進行全程實時參與，通過參加公司重大決策調(diào)研論證會，審查該決策是否經(jīng)過可行性論證、集體研究，是否經(jīng)過民主、科學的決策程序，有無領導個人說了算的問題，防止權(quán)力濫用，有助于加強公司內(nèi)部控制，達到審計監(jiān)督的目的。
　　2.重大項目的事中審計監(jiān)督。審計部門通過參與公司重大項目的集體決策與招投標過程，實時審查招投標文件的是否合法，從而防止虛假招投標，層層轉(zhuǎn)包等違法現(xiàn)象的發(fā)生。同時，審計部門通過參與重大項目建設的資金管理工作，審計合同項目資金是否符合法律法規(guī)及相關規(guī)定，資產(chǎn)的所有權(quán)是否明確、合法，以及資金使用和資產(chǎn)處置的審批手續(xù)是否合法，審核價款、支付方式是否明確、具體、合法，以及審查審計部門認為需審查的其他內(nèi)容，確保對重大項目有效的審計監(jiān)督。
　　
　　3.大額度資金使用的事中審計監(jiān)督。審計部門或人員可以通過進入預算管理委員會的方式，全程參與對預算編制、審批、執(zhí)行和控制、調(diào)整、分析、監(jiān)督和考核，對公司大額資金運作情況進行審計監(jiān)督，保證資金運轉(zhuǎn)到哪，審計監(jiān)督就跟蹤到哪。審計工作報告可作為解決預算調(diào)整、預算執(zhí)行和預算考核中存在問題的參考。同時，審計人員可以通過進入資金管理委員會的方式，參與資金管理日常工作，防范資金風險，實現(xiàn)資金有效控制，確保資金安全，杜絕“一支筆”和少數(shù)人說了算的現(xiàn)象，搞好內(nèi)部控制，達到有效審計監(jiān)督大額度資金使用的目的。
　　此外，審計部門對決策執(zhí)行過程進行定期風險評估，有效識別潛在風險，有針對性地加強審計力度，及時發(fā)現(xiàn)決策實施過程中出現(xiàn)的問題，在審計部門認為必要時，可以提請有關部門適時調(diào)整決策執(zhí)行行為，動態(tài)地糾正偏差，將風險降到最低，防患于未然。
　　（三）事后審計監(jiān)督
　　1.制定審計評價體系，加強事后審計監(jiān)督。制定審計評價體系是有效開展“三重一大”事后審計的重要條件，建議公司根據(jù)科學性、可操作性、相關性與系統(tǒng)性原則，制定科學、高效的審計評價體系。鑒于重大事項、重大項目與大額度資金使用這三方面各具特點，建議對它們分別制定相應的事后審計評價指標：（1）重大事項可以設置決策執(zhí)行率、公開透明程度、社會滿意度與促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況等指標；（2）重大項目可以設置重大投資成功率、實際投資節(jié)約率、凈現(xiàn)值率、工程質(zhì)量合格率與生態(tài)平衡情況等重要指標；（3）大額度資金使用可以考慮設置資金節(jié)約率、資金到位率、超資率與公司形象提升情況等指標。
　　上述指標中，定量指標可以采用比率方法計算取得，定性指標可以通過問卷調(diào)查和專家小組座談評估等方法來獲取。筆者制定了一個公司“三重一大”事后審計的評價指標體系，詳見“附表1”，僅供參考評價。
　　2.建議提高審計成果約束力，加強追查力度。首先，構(gòu)建“三重一大”責任追究體系，規(guī)范審計成果轉(zhuǎn)化機制，按照“決策民主、操作公開、過程受控、全程在案、永久追溯”的原則，對審計成果利用方式、要求、考核、反饋、責任追究方面作明確統(tǒng)一的規(guī)定，明確責任主體、范圍、內(nèi)容、形式和責任。建立分層級責問機制，實行“上級問責下級，一級問責一級”，確保對干部責問監(jiān)督的有效性，對越權(quán)、濫用權(quán)、違反程序、失職瀆職等行為進行嚴肅追查，依法追究責任。其次，建立決策失誤報告制度，把決策失誤的行為及問題向上級主管部門進行報告，用制度規(guī)范“報告”的形式、內(nèi)容、時限，以利于分析原因，總結(jié)教訓，舉一反三，優(yōu)化決策；對隱瞞不報的，要明確嚴肅追究相關領導的責任。再次，審計部門建立“三重一大”個人審計檔案，及時向有關部門和單位提供審計相關情況，組織人事部門將審計結(jié)果作為管理干部的參考依據(jù)，紀檢部門把審計結(jié)果作為干部廉潔自律的重要依據(jù)。
　　此外，建議審計部門積極探索審計成果報告公開制度，將審計報告在一定范圍內(nèi)公開，對優(yōu)秀領導干部進行表彰，對違法違規(guī)的領導干部是一種警示、教育和制約。相信通過事前、事中與事后審計監(jiān)督的努力，將能夠有效地推動“三重一大”審計監(jiān)督工作健康、深入地開展，同時，也有利于健全和完善公司內(nèi)部控制制度。●
　　
　　【參考文獻】
　　［1］ 貴州電網(wǎng)公司所屬單位主要領導人員任期經(jīng)濟責任審計實施辦法［Z］.2006.
　　［2］ 貴陽供電局“三重一大”監(jiān)督規(guī)定［Z］.2009.
　　［3］ 貴陽供電局關于認真貫徹執(zhí)行“三重一大”制度實施意見［Z］.2009.
　　［4］ 裘建東.審計機關如何實施重大經(jīng)濟決策審計［J］.審計月刊，2006（4）.
　　［5］ 范清勇.“三重一大”集體決策制度分析及實施［J］.石油化工管理干部學院學報，2008（2）.
　　［6］ 熊亮，王小明，常志遠.對有效執(zhí)行“三重一大”決策制度的思考［J］.天然氣技術(shù)，2009（6）.
　　［7］ 趙立，賀生林.國企執(zhí)行“三重一大”制度出現(xiàn)的問題及對策思考［J］.現(xiàn)代企業(yè)文化，2009（9）.
　　［8］ 付玉環(huán).企業(yè)經(jīng)濟責任審計評價初探 ［J］.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科學，2009（10）.