基于現代大學治理的高校財務治理模式淺析

　　【摘要】 根據我國現階段國情和發展趨勢，現行的高校財務治理模式已經不適應高校多利益相關者參與治理的形勢。文章基于現代大學治理模式的新趨勢——“復合共治”的視角，對高校的利益相關者進行分類組成三個機構，并通過監察機制將各機構之間的財務關系明晰化，從而提出高校財務治理新模式：“統一領導、獨立管理、透明執行、共同監督”。
　　【關鍵詞】 財務治理結構； 復合共治； 利益相關者； 大學治理
　　
　　一、現代大學治理的趨勢
　　
　　（一）研究背景
　　2010年7月《國家中長期教育發展綱要》中，首先，明確提到現代學校制度“推進政校分開、管辦分離。適應中國國情和時代要求，建設依法辦校、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系。”這就要求我國高校建設具有中國特色的現代大學治理制度。其次，《綱要》也提出：“加強教職工代表大會、學生代表大會建設，發揮群眾團體的作用”。這一點要求我國高校重視高校內部利益相關者中的教職工和學生在大學治理結構中不可或缺的地位，也可以看出高校利益相關者的地位日趨顯著和種類的日趨多元化。最后，《綱要》指出：“擴大社會合作，探索建立高等學校理事會或董事會，健全社會支持和監督學校發展的長效機制”。這一點要求高校注重建立與高校外部利益相關者的聯系。從《綱要》中可以看出。政府正在著力改變高校單一的管理學校的方式，改變傳統的僵硬的高校治理結構。
　　高校教育的大眾化必然伴隨著高等教育辦學模式的多樣化、管理上的自主化與分權化、資源籌措的多元化、院校的個性化等一系列重大變化。因此構建具有中國特色的現代大學治理結構，將傳統科層管理與現行的共同治理思想相結合，形成秉承傳統與吸納新政的復合共治是我國現代大學制度的切實之路。
　　（二）現代大學治理的趨勢——復合共治
　　復合共治是以高校利益相關者的共同利益為基礎，不同的治理方式相互合作和補充，共同協調治理大學的一種互動機制。《世界高等教育大會宣言》指出：“有關各方——國家的和學校的決策者、教學人員、研究人員和學生及高等學校的技術和行政人員、職業界和社會團體之間的合作伙伴關系與聯盟是進行改革的一支強大力量，以共同利益、相互尊重和相互信任為基礎的合作伙伴關系，應該成為改革高等教育的主要方式。”
　　復合共治為現代大學治理提供了一個新的方向，其具有五個方面的特征：第一，復合共治主體是由多個利益相關者組成；第二，復合共治是多維的；第三，復合共治是一個協商合作、相互學習的關系；第四，利益相關者是復合共治的基本單位；第五，要使治理可持續地進行，必須提高利益相關者的自覺性和主動性，保持它們之間持續性的民主對話和互動，并及時將矛盾和風險化解。
　　復合治理的大學系統是至少利用兩種不同的模式來治理大學，當治理方式達到微妙的動態平衡后，就實現了復合共治。一般有兩種治理模式：行政性治理和社會性治理。行政人員代表政府治理高校，是行政性治理的主體。由于大學各利益相關者的利益訴求不同，可能會產生對立和摩擦，有時會造成資源的巨大浪費。大學必須有組織來權衡和調節各種利益沖突，使得對立和摩擦降到最低。因此，治理過程需要協商和溝通，單一的行政命令式治理顯然不適應，需要多方面協商的社會性治理。因此，大學的兩種治理模式是相互聯系的，并且是不可相互替代的。一方面行政性治理結構主要是各種利益主體的正式組織結構和正式契約關系，通過正式的制度安排可以減少主體間的摩擦和沖突，降低交易成本；另一方面，社會性治理方式可以被看作是社會層面的自治組織，是按照社會的運行邏輯與發展規律而采取的一種治理方式。
　　綜上所述，高校復合共治的原則包括五個部分：一是高校治理應保護政府對高校的宏觀指導和控制，權衡和調節各種利益沖突，將對立和摩擦降到最低；二是應該平等對待各個利益相關者；三是應該確認高校利益相關者的合法權利，鼓勵高校與他們開展積極的合作；四是應確保及時、準確地披露所有與高校有關的實質性事項的信息；五是校董會應該確保對高校的戰略指導，對行政管理層的有效控制，對學術科研層的有效放權，校董會應對學校和利益相關者負責。
　　
　　二、目前高校財務治理模式的缺陷
　　
　　首先，高校獨立辦學的法人地位難以保障，產權不明晰。從高校的自治程度來看，我國努力建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的高校管理體制，并希望通過改革收費制度、鼓勵高校拓展籌資渠道、擴大高校自主招生權等方式不斷強化高校的獨立法人地位，但事實上政府部門在決策上擁有更多話語權而難以實現對高校的宏觀管理。
　　其次，法人治理結構不完善。我國高校辦學經費來源多渠道的格局已經形成，但是我國目前的治理結構主要是黨委領導下的校長負責制，校長作為學校的法人代表，下設若干副校長協助分管有關工作。然而，這些機構的成員往往缺少教職工、學生及其家長、銀行、捐款人等其他利益相關者的代表，決策結果往往不會顧及和保護其他利益相關者的利益。同時，高校“內部人控制”現象嚴重，損害了各利益相關者的利益。由于缺乏強有力的監管以及信息不對稱的存在，高校內部存在負責人意志取代民主決策和管理、理財意識淡薄、財務行為盲目性和隨意性較大等弊端。
　　最后，高校很少將財務治理和財務管理有效地銜接起來。很多財務管理人員不重視財務決策權和執行權，不僅忽視了對高校經濟效益的權衡，而且導致高校外部利益相關者對高校財務監控的弱化及其財務利益的受損，從而加劇財務沖突和財務道德的失落。
　　
　　三、基于現代大學治理的高校財務治理模式
　　
　　在市場經濟條件下，高校作為相對獨立的自主辦學法人實體，開始面臨財務管理難題，而這些問題很大程度上都與高校的受托責任不明、財務治理結構混亂有關。因此，筆者認為基于復合共治的高校財務治理結構非常適用于現階段高校的財務管理，這種模式合理地將傳統的行政性治理和現代利益相關者理論相結合，即有助于明確和規范高校委托代理關系中委托方和受托方的權責利，又有助于增強高校對市場環境的適應能力。
　　
　　（一）基于復合共治的高校財務治理結構
　　根據復合共治理論，本文將重新構建高校的財務治理結構，以期提高高校的財務治理效率。首先，要準確定位政府單位對學校財務的管理程度。一般情況下，政府的職責類似于公司股東，只干涉學校的大政方針，具有選舉與被選舉為校董會、校監事會成員，審查高校財務狀況，強制解散、合并學校的權力。其次，要明確高校的利益相關者及其對高校的重要程度。目的是為了厘清財務決策權、執行權、監督權的歸屬。再次，將財務決策權、財務執行權和財務監督權進行合理分配，這是重新構造高校財務治理結構的關鍵環節。由于我國國家財產歸全民所有，因此作為公立高校必須體現國家利益，同時要兼顧高校各個利益相關者。最后，采用監察機制將各個利益相關者銜接起來。具體的結構如下。
　　
　　1.利益相關者
　　結合我國高校現狀，其利益相關者包括內部的教職工、研究人員、學生以及外部的政府、企業、科研經費出資人、捐款人、銀行、校友、學生家長、媒體以及其他相關公共機構等等。
　　2.政府
　　政府作為全國人民的代理人，對高校的大政方針擁有最終裁定和決策權。當各個利益相關者發生利益沖突時，政府就應權衡和調節各種利益沖突，使對立和摩擦降到最低；當財務治理中出現重大事件或重大披露時，校董會應該有最終的裁定和決策權。
　　3.財務治理決策機構（校董會）——高校財務決策權
　　
　　黨委書記兼校董會主席的財務治理決策機構（校董會），以黨委書記為校董事會主席并實行黨委領導下的校長責任制，董事會成員包括黨委書記、校長、教職工代表、學生代表、政府部門代表、企業代表、校友代表、金融機構代表、社會公眾代表等。整個校董會作為最高決策層制定學校的宏觀發展戰略，統一學校的財務政策，對具有全局性的投資、籌資、支出項目進行決策，審議學校預決算報告，監督及考評學校的運作績效。
　　4.財務治理執行機構（校務委員會）——高校財務執行權
　　校長兼首席執行官的財務治理執行機構（校務委員會），主要提出學校年度預決算報告，在預算內提出或審議重大資金調度及安排，合理規劃并有效執行各項籌資、投資及支出活動。同時可以培養財務管理人員的職業經理人素質，在條件成熟的情況下對其進行職業規劃及培訓，或從社會中引進專業的職業經理人。
　　5.財務治理監督機構（校監事會）——高校財務監督權
　　建立以教代會領銜的財務治理監督機構，既考慮到了代表學校不同利益集團的教師、學生、其他職工的權利，又使高校的財務監督工作更加獨立和有效。該機構除了具有監督權之外，還應促使高校建立公開、透明、互動的財務信息披露系統，披露與學校有關的全部重大問題，保證利益相關者公平地獲得真實、準確、完整、及時的財務信息。
　　6.三大機構的鏈接——監察機制
　　以上三大機構可以通過監察機制有效鏈接起來，形成完整的高校財務治理結構框架。監察機制貫穿高校的財務決策層、財務執行層和財務監督層，其涉及外部和內部，而真正起作用的是由高校利益相關者參與的外部監察機制。這種多元化的機制能夠保證高校財務治理結構的科學、獨立和公平，從而加強對高校財務工作的經濟責任績效考核，避免資源的浪費、負債的過度增加和工作上的低效。具體的高校財務治理結構如圖1。
　　（二）基于復合共治的高校財務治理體系
　　高校財務治理就是一種有效的制衡機制，既是規范高校內部外部不同權力主體間相互責、權、利關系的制度安排，又是有效地對組織內部管理者的激勵和監督機制。高校財務治理是由委托代理問題而產生，旨在解除高校各級管理者的受托責任。可見高校財務治理與財務管理有著相同的追求目標，財務治理需要通過具體的財務管理活動來實現；財務管理需要在財務治理結構框架下運行。在重構的財務治理結構框架基礎上，將財務管理活動重新調整，實現“統一領導、獨立管理、透明執行、共同監督”的財務治理體系。
　　1.“統一領導”的特點
　　統一領導指在學校的統一領導下，校董會對學校的財會工作實施統一管理，其具體特點如下。
　　第一，統一財經政策和制度。高等學校的財經方針和政策，必須由學校財務處在學校財經領導機構的組織和協調下統一制定和頒布。校內各單位不得為了局部利益，制定與學校政策相違背的政策。
　　第二，統一財務收支計劃。高等學校的財務收支計劃要根據《中華人民共和國預算法》的要求，并結合學校各項事業發展的需要和財力的可能進行綜合平衡，把整個財務收支計劃都納入年度財務收支計劃，并根據各項事業發展的需要和財力的可能編制綜合財務收支預算，從而確保高校資金的安全和有效利用。
　　第三，擁有最終裁定和決策權。當各個利益相關者發生利益沖突時，校董會中代表政府的利益相關者就應權衡和調節各種利益沖突，使得對立和摩擦降到最低；當財務治理中出現重大事件或重大披露時，校董會應該有最終的裁定和決策權。
　　2.“獨立管理”的特征
　　獨立管理是指在不損害學校教職工和校內各單位合理經濟利益的前提下，校務委員會對學校的財經活動實行獨立管理，具體包括以下幾個方面：
　　第一，財權的獨立。財權的獨立主要是指學校辦學經費的統籌安排不受學術權力和行政權力的影響，參考其他利益集體的建議，獨立決策財務管理活動。除了獨立核算的二級財務單位可自行使用和管理經費外，其他校內單位的資金必須由校務委員會獨立管理，以促進資金的獨立統籌安排和合理使用，發揮資金的最佳使用效益。
　　第二，財務規章制度制定權的獨立。學校的財務規章制度由校務委員會獨立制定，不受其他權力集體的影響。
　　第三，會計事務管理權的獨立。學校的各種會計事項，只要涉及財務的，校務委員會都有獨立的角色進行監督并提出相關意見。同時，高校應注重培養財務管理人員的職業經理人素質，或從社會中引進專業的職業經理人。
　　3.“透明執行”的特征
　　透明執行就是在做好財務對外保密工作的基礎上，對財務目標、數據、執行過程的透明化，讓各個利益相關者口服心服，這也是為“獨立管理”的開展樹立權威性。
　　第一，財權結構的透明化。對各利益相關者的財務決策權、財務執行權和財務監督權進行明晰化、規章制度化，以防止各個利益集體的利益之爭。
　　第二，資金變動透明化。定時發布財務資金的流入和流出情況以及資金的運營和運用情況。這樣為“共同監督”提供了途徑。
　　4.“共同監督”的特征
　　共同監督就是高校的各個利益相關者根據具體的規則對財務的共同監督，使其能公開、公正、公平地為高校的發展做好預算和核算。高校財務治理結構的關鍵是教職工代表大會與校務會這個紐帶，它處于學校委托代理鏈條的中心地位。因而，建立以教代會領銜的財務治理監督機構，既考慮到了代表學校不同利益相關者的教師、學生、其他職工的權利，又使高校的財務監督工作更加獨立和有效。
　　根據上述思路，形成重構后的高校財務治理體系，如圖2所示。
　　
　　四、小結
　　
　　隨著我國經濟的快速發展，大學治理和高校財務治理應該順應國際國內市場的需求。本文在一定程度上結合了高校的發展趨勢和目前的管理狀況，對大學治理的新方向作了淺析，并對高校財務治理機制進行了改革，制定了“復合共治”思想下的高校財務治理體系，以期高校最大限度地長期、持續、穩定地與經濟協調發展。●
　　
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