改革江蘇水利工程水價財政補貼方式分步走的設想

　　【摘要】 為充分發揮價格杠桿作用，實現水資源合理優化配置，建立節水型社會，必須改革江蘇現行的水利工程供水價格補貼機制，實現水價財政補貼由暗補到明補的轉變?？紤]到現行水價管理體制和運行機制，以及用水戶對水價的承受能力，為避免大的波動，水價改革要采取分步走的方針。可通過對現行財政補貼經費承包、水價按實際供水成本收費、水價完全市場化三步走的策略，真正實現水的商品屬性，實現節約用水和經濟效益的有機結合。
　　【關鍵詞】 水利工程水價； 財政補貼； 改革； 設想
　　
　　一、江蘇水利工程供水價格現狀
　　
　　江蘇省從1982年開始征收水利工程水費（以下簡稱水費），至今經歷了四次水價改革（1982年、1989年、1995年、2000年）。目前執行的第四步水價（蘇價工［2000］142號、蘇水經［2000］7號文）是2000年經省政府同意、江蘇省物價局與省水利廳聯合制定的（見表1），全省水價實行分類分片定價，綜合水價為1.85分/立方米。從2001年1月1日起，水費由事業性收費轉為經營性收費管理，水利工程供水開始實行市場化運作。2008年10月，江蘇省物價局與省水利廳聯合出臺了《江蘇省水利工程供水價格管理實施辦法》，標志著江蘇省水價改革步入了一個新階段。
　　
　　二、江蘇水利工程供水水費計收和使用管理
　　
　?。ㄒ唬┧M計收管理
　　由于江蘇地勢平坦、河湖眾多、水網密布，全省除水庫可基本單獨供水外，其他地區則實行跨流域調水，閘站聯合運行的統一調度供水。由于這一供水特點，江蘇省現行水費計收管理體制，除水庫片外，絕大多數供水工程管理單位無法直接收費，只能通過建立省、市、縣三級水費專管機構進行收費，實行統一管理與分級管理相結合的管理模式。省級機構不直接收取水費，由市、縣兩級機構收取，水費專戶設置到縣，省、市、縣三級按照一定比例對收取的水費進行分成，實現對本級供水成本的補償。
　　江蘇自1982年征收水費以來，每年各類實收水費一直以農業水費為主，所占比例一直在50%以上，近年來非農業水費實收數有所上升。由于農業用水的特點基本上以漫灌方式為主，目前無法實行計量收費，因此現階段江蘇省絕大多數地區農業水費采取按畝計收方式。非農業水費基本實現按方收費。
　?。ǘ┧M使用管理
　　根據1992年制定的《江蘇省水利工程水費財務管理辦法》（目前沒有出臺新辦法），水費收入主要用于水利供水工程和綜合利用工程供水部分的管理費和運行費、維修養護費、大修理及更新改造費用，以及各級水費專管機構經核定的人員管理費用。成本支出中沒有計入固定資產（供水工程）折舊。
　　國家發改委和水利部2003年出臺的《水利工程供水價格管理辦法》，對水利工程水費的使用和管理要求按照國務院財政和水行政主管部門有關財務會計制度執行，但財政部1994年頒布的《水利工程管理單位財務制度》和《水利工程管理單位財務會計制度（暫行）》對水費的使用管理規定已不能適應《水利工程供水價格管理辦法》的要求。
　　
　　三、江蘇水利工程供水成本現狀
　　
　　（一）江蘇目前水利工程供水財政支出方式
　　1.省屬供水工程管理單位負責重要節點、樞紐工程（梯級抽水泵站、主要分水節制閘）的運行、維護和管理。供水單位的人員工資管理費按部門預算標準編制，全額由省財政負擔；省財政另行下撥抗旱翻水期間的電費、油料費和其他費用等翻水運行成本。
　　2.市、縣管理的省指定抽水泵站由省水行政主管部門核定固定補助經費，省財政轉移支付給市、縣財政；日常經費由市、縣財政負擔；抗旱翻水期間的電費、油料費和其他費用等翻水運行成本由省水利廳審核、省財政下達。
　　3.省屬供水工程管理單位和市、縣管理的省指定抽水泵站的大站維修養護費和防汛、歲修經費由省財政專項下達，以彌補翻水期間的供水工程運行損耗（相當于補償供水工程折舊）。
　　4.市、縣屬供水工程管理單位各類費用主要由地方財政承擔，省財政根據每年防汛抗旱開機情況給予適當補助。
　　（二）江蘇現行水利工程供水成本
　　2003年開展的江蘇省水利供水成本測算研究，以國家發改委、水利部頒布的《水利工程供水價格管理辦法》規定的成本項目為依據，水利工程供水成本價格由供水生產成本（直接工資、直接材料費、其他直接支出以及固定資產折舊費、修理費、水資源費等制造費用）、供水生產費用（銷售費用、管理費用、財務費用）、利潤和稅金組成，測算的全省實際供水成本為6.3分/立方米（未計入水資源費、利潤和稅金）。
　　
　　四、江蘇水利工程供水價格財政補貼和不利影響
　　
　　（一）江蘇現行水價財政補貼方式
　　江蘇現行綜合水價1.85分/立方米，約占2003年測算的實際供水成本6.3分/立方米的30%，實際用水價格與供水成本之間存在著巨大的價差。這一塊價差在目前運行機制下表現為：全省每年實際收取的水利工程水費遠遠不能彌補供水成本支出，用水戶的用水成本遠低于實際成本，每年財政所承擔的供水單位人員工資管理費的大部分和防汛、歲修、大站維修養護、抗旱翻水費支出形成了一種對用水戶用水價格的補貼（財政暗補）。
　?。ǘ┯嘘P財政補貼的概念
　　財政補貼是政府為了履行社會和經濟管理職能，根據一定時期國家政治經濟形勢的需要，以直接或間接的方式，對經濟組織和城鄉居民進行的無償補助。目前我國財政補貼大致有四類，即價格補貼、企業虧損補貼、利息費用補貼和居民生活補貼。其中價格補貼是我國財政補貼的主要組成部分。財政補貼是一種轉移性支出，這種做法是政府不直接到市場上進行購買，而是把財政資金轉移給接受轉移資金的企業和個人去市場上購買商品和勞務。財政補貼有很強的政策性，不能挪作他用?？梢詫ω斦a貼實行專戶管理，資金封閉運行。
　　財政補貼又可分為暗補和明補兩種形式。財政暗補：是國家通過補貼，給生產經營單位以一定的價差，使某些商品或勞務以低于其真實價值的價格供給消費者的一種財政補貼。如江蘇省的水價實質上即為一種價格的暗補。財政明補：是國家直接給消費者提供現金，以提高其經濟收入的一種財政補貼。
　　
　　（三）水價補貼的不利影響
　　水價財政補貼維持了供水單位運行，但供水單位的供水工程折舊得不到完全補償，供水設施得不到充分的維護保養。在現行水價管理體制和運行機制下，供水單位的供水設施老化失修，供水時不計供水成本，不講求經濟效益；用水戶用水時無節制，吃大鍋水，浪費嚴重。由于水價在水資源配置中的價格杠桿作用沒有得到充分體現，供水單位和用水戶的經濟利益無直接聯系，造成了水資源的大量浪費，同時加重了財政負擔。如此，不能引起全社會對節約用水重要性的充分認識，不能調動起全社會保護水資源的自覺性和積極性。
　　
　　五、改革江蘇水價財政補貼方式分步走的設想
　　
　　第一步：對現行財政補貼經費實行年度承包。維持現行運轉方式，保留各級供水單位的人員管理費等基本財政補助經費，由各級水利主管部門對財政承包各供水單位每年所需的防汛、歲修、大站維修養護、抗旱翻水費（根據3—5年平均值）負責管理。承包基數一定3—5年不變，隨著水價提高，水費收入增加，承包基數3—5年后逐年減少。
　　具體操作：
　　1.根據各供水單位防汛、歲修、大站維修養護、抗旱翻水費等多年平均值（3—5年），由各級水利主管部門對財政進行年度承包，并根據各供水單位的實際翻水情況進行調劑使用。如有節余，一部分節余資金根據當年各供水單位供水成本與多年（3—5年）平均翻水量比值下降程度進行獎勵（目的是調動供水單位積極性，降低供水成本，也為今后供水成本測算打下基礎），一部分節余資金則專項用于供水和節水設施的建設。遇到特殊情況（如特大洪澇或干旱），由財政根據實際情況追加承包經費。
　　
　　2.各市、縣水費專管機構負責按現行或逐步提高的水價收取水費并上繳到各級水利主管部門（維持現有的省、市、縣水費分成比例不變）。
　　3.隨著水價的逐步提高，各級水利主管部門收取的水費逐年增加，對財政承包的年度補貼經費3—5年后可逐年減少。
　　該方案可使供水單位自覺節約供水成本，工程運行、維修、養護有序進行；各級水利主管部門可以掌握各供水單位每年的實際供水成本和翻水量情況；隨著水價逐步提高，3—5年后年度承包經費逐年減少，財政補貼（暗補）也逐年減少，但尚不能達到使用水戶自覺節約用水的目的。
　　第二步：按實際供水成本收取水費。隨著全省穩步提高水價，取消各級供水單位的人員管理費等財政基本補助經費和防汛、歲修、大站維修養護、抗旱翻水費等年度承包經費，各供水單位根據實際供水成本價格（不計稅金和利潤）并按實際翻水量計算應收水費。應收水費與實收水費（按當時執行水價計算）之間的差額部分由各級水利部門向財政收取，并支付給各供水單位。
　　具體操作：
　　1.財政對各供水單位不再直接補助人員管理費和防汛、歲修、大站維修養護、抗旱翻水費等，各供水單位按照《水利工程供水價格管理辦法》規定的成本項目測算實際供水成本價格（3—5年平均值，不計稅金和利潤），并按每年實際翻水量計算每年應收水費總和。
　　2.省、市、縣開始實行分段分級計價，每年由省、市、縣水費專管機構負責按逐步提高后的水價向用水戶收取水費，收取的水費匯繳到各級水利主管部門（留給省、市、縣水費專管機構經核定的人員管理費）。
　　3.每年各供水單位應收水費與實收水費之間的差額部分由各級水利部門匯總、審核后，向財政收取。
　　4.各級水利主管部門負責將實收水費和向財政收取的水費支付給各供水單位（按實際供水成本計算）。
　　該方案既可使供水單位進一步加大節約成本的力度，工程有序管理和良性運行，也使用水戶進一步采取節水措施；財政補貼（暗補）進一步減少。但水價并未完全到位，未完全走向市場，不能完全達到節約用水、優化配置水資源的目的。
　　第三步：水價完全市場化，財政對水價實行價格明補。水價完全走向市場，按供水成本加規定的利潤率計價（農業水價按補償供水生產成本、費用的原則核定，不計利潤和稅金）。財政對用水戶實行終端價格補貼（明補），將市場化水價與當時執行水價的差額部分以現金形式補貼到用水戶，實行“核定基數，包干使用，節余歸己，超支不補”。水費完全按照“按實用水，計量收費；計劃用水，基價收費；超計劃用水，累進加價收費”。
　　具體操作：
　　1.每年由省水利廳和省財政廳聯合下達全省用水計劃和財政補貼計劃；計劃內用水按基本水價，與當地終端水價的差額，由財政補貼到用水戶，實行價格明補。該筆資金必須專戶存儲、?？顚Ｓ?、不能與其他資金混合使用。
　　2.省、市、縣水利部門將用水計劃下達到各用水戶，財政部門將補貼款撥付到各用水戶（采取按月撥付）。對未超過計劃用水有節余的用水戶，節約用水將使補貼款形成一種節余，可以促使用水戶進一步采取節水措施；對超計劃用水戶將按“超計劃用水，累進加價收費”，逾期不交將加收滯納金，并對其用水加以限制，這樣可以有力地促使其節約用水。
　　3.省、市、縣水費專管機構負責按市場價向各用水戶收取水費，水費完全按照“按實用水，計量收費；計劃用水，基價收費；超計劃用水，累進加價收費”。收取的水費專戶存儲并上繳各級水利主管部門（留給省、市、縣水費專管機構經核定的人員管理費）。
　　4.各級水利主管部門將收取的水費一部分按各供水單位供水成本加微利（低于規定的利潤率）的價格和實際翻水量計算后支付給各供水單位，一部分繼續用于供水和節水設施的改造。
　　該方案建立在水價完全走向市場、各供水口門的計量設施相對完善、各用水戶的用水定額經過重新測算且比較合理的基礎上。通過價格杠桿機制，使用水戶自覺節約用水，水資源得到合理優化配置；供水單位和供水工程走上有序管理和良性循環發展的軌道；也使財政補貼達到最小，財政補貼發揮出最大的經濟效益。
　　
　　六、結語
　　
　　改革水價補貼方式，變暗補為明補，充分發揮價格杠桿作用，可以改變目前供水過程中不計成本、不講求經濟效益，供水工程折舊得不到補償、供水設施超負荷運行的狀況；可以更好地促使用水戶節約用水，建立節水型社會；還可以合理優化配置水資源，保護生態環境和發揮經濟效益。
　　考慮到水價提高涉及面廣，關系到廣大人民群眾的切身利益，因此水價改革要采取“積極穩妥，分步實施，積累經驗，逐步到位”的方針和策略，最終實現水價完全走向市場。●
　　
　　【參考文獻】
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