中國殘障福利政策模式的戰略轉型與

　　“積極性”殘障福利政策框架本文系劉繼同博士主持的國家社科基金項目(10BSH060)《中國特色醫務社會工作實務模式研究》，左芙蓉博士主持的北京聯合大學中青年骨干教師資助計劃項目（人文社會科學類）《中國基督教女青年會史》階段性成果，特此說明與致謝。
　　
　　內容提要 本文從中國社會福利制度史角度，依據社會福利理論，主要運用文獻回顧方法，以西方國家殘障福利制度歷史經驗為參照，首次系統回顧、總結中國殘障福利制度發展規律。筆者認為2010年是中國社會福利元年，殘疾人福利是社會福利制度與福利時代的重要內容。中國殘障福利制度與服務體系分為兩大發展階段，改革開放前尚未成為“獨立性”政策議題。改革開放以來形成“人道主義式道德化”福利模式，制度化與法制化殘障福利制度初見端倪。在以改善民生為重點的社會建設，深化醫藥衛生體制改革和構建和諧社會宏觀社會處境下，道德化福利模式戰略轉型迫在眉睫，構建和諧社會迫切需要“積極性”殘障福利政策框架。本文首次提出“積極性”殘障福利政策框架范圍內容，指明未來發展的戰略重點與優先領域。最后筆者根據現代社會福利制度發展變遷普遍規律與歷史經驗，充分考慮中國的現實狀況，針對殘障福利工作戰略轉型，建立“積極性”殘障福利政策框架成為國家發展戰略重點的狀況，提出若干宏觀戰略思考與政策建議，描繪“積極性”殘障福利政策框架建設路線圖與方向，明確闡述國家在中國特色社會福利和殘障福利制度建設中的責任主體角色與國家行動議程。
　　關鍵詞 福利元年 福利時代 殘疾人福利 病殘預防 積極性殘障福利政策 服務體系
　　〔中圖分類號〕C913.7 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2011)03-0136-11
　　
　　一、中國社會福利時代與殘障福利政策議題
　　
　　2010年將以“中國社會福利元年”載入世界歷史史冊，標志中國邁向社會福利時代。進入21世紀尤其是2010年，對人類社會和世界各國來說，是極不平凡和具有劃時代意義的年份，其中最重要的世界歷史事件是中國將以“社會福利元年”的獨特身份載入世界歷史發展議程。2010年為中國社會福利元年的主要標志性事件有六，清晰的反映了中國社會發展進入了嶄新的階段。首先，國務院總理溫家寶首次在兩會上向國人承諾：“讓人民生活的更加幸福，更有尊嚴”。其次，2010年3月10日，國務院辦公廳轉發中國殘聯等16部委《關于加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設的指導意見》，首次明確提出到2015年建立起殘疾人“兩個體系”的基本框架，使殘疾人的基本生活、醫療、康復、教育、就業等基本需要得到制度性保障，中國特色殘障福利制度框架與福利服務體系的輪廓清晰可見，標志殘障福利制度框架形成。第三，2010年6月7日，中共中央、國務院頒布《國家中長期人才發展規劃綱要(2010-2020年)》，明確規定將黨政人才隊伍、企業經營管理人才隊伍、專業技術人才隊伍、高技能人才隊伍、農村實用人才隊伍和社會工作6大人才隊伍，作為國家人才隊伍建設的戰略重點。中共中央、國務院：《國家中長期人才發展規劃綱要(2010-2020年)》，《人民日報》2010年6月7日。第四，2010年9月1日，國務院常務會議研究部署發展家庭服務業的政策措施，首次明確提出一是加強統籌規劃，確定重點領域，二是規范市場秩序，完善行業自律，三是加強就業服務和職業技能培訓，四是切實維護家庭服務人員合法利益，五是國家加大財稅等政策的扶持力度為主要內容的“家庭服務業政策框架”，標志中國的家庭福利政策框架與服務體系形成。新華社：《溫家寶主持召開國務院常務會議：研究部署發展家庭服務業的政策措施》，《人民日報》2010年9月2日。第五，2010年10月12日國務院常務會議通過《關于加強孤兒保障工作的意見》，首次明確提出“建立與我國經濟社會發展相適應的孤兒保障制度”，一是拓寬孤兒安置渠道，二是建立孤兒基本生活保障機制，三是提高孤兒醫療康復保障水平，四是落實孤兒教育保障政策，五是扶持孤兒成年后就業，六是加強孤兒住房保障服務，七是加強兒童福利機構建設，提高專業保障水平的政策框架，標志以孤兒保障制度為突破口的兒童福利制度框架形成。新華社：《國務院常務會議討論通過關于加強孤兒保障工作的意見》，《人民日報》2010年10月13日。第六，今年政府工作報告首次明確提出“加快建立健全養老社會服務體系”的任務，黨的十七屆五中全會在“十二五”規劃建議中首次明確提出，“優先發展社會養老服務”的要求。李立國：《積極貫徹優先發展方針加快構建適應老齡化的社會養老服務體系》，民政部網站：WWW.MCA.GOV.CN. 2010年11月7日。簡言之，2010年中國“突然”進入社會福利時代，殘障福利政策與服務體系成為核心議題。
　　
　　二、中國殘障福利政策的歷史發展與制度特征
　　
　　當代中國殘障福利政策與福利服務體系60年歷史發展階段與結構性、制度化特征明顯，成為觀察中國社會福利制度與福利服務體系發展變化的最佳視角之一。歷史經驗值得借鑒。嚴格說來，中國正式和官方的殘疾人福利政策實踐與服務體系建設是改革開放以來的事情，然而，不可否認，1949年以來中國殘疾人福利政策實踐和福利服務體系建設積累豐富經驗。例如1953年成立中國盲人福利會，1956年成立中國聾啞人福利會，1960年兩會合并重組為中國盲聾啞人協會，并以國家級社會團體身份廣泛參與國際交流，開展多樣化福利服務。改革開放以來，1983年開始了康復醫學研究，1983-1992年聯合國殘疾人十年中國組委會成立，尤其是1984年3月15日，中國殘疾人福利基金會成立，1987年全國首次殘疾人抽樣調查，1988年中國殘疾人聯合會成立，標志中國殘疾人福利進入了嶄新的歷史時代，“正式、官方和全國性”殘疾人工作組織體系、福利政策框架、康復工作隊伍和社會服務體系建設應運而生。按照宏觀制度背景、主流價值觀念、殘疾理論視角、面臨主要問題和殘疾政策法規等層面，筆者將中國殘疾人福利政策實踐演變的四大歷史發展階段與若干結構性特征概括總結如下（見表1）。
　　
　　總體來說，中國殘疾人福利政策與服務體系建設歷史發展呈現若干顯著的結構性特征。首先，縱觀新中國60年殘疾人福利工作歷史變遷過程，我們可以將其劃分為兩大發展階段，改革開放前殘疾人福利體系基本上是自發性、零散性和民間性，國家并未承擔多少福利責任，改革開放30年來殘疾人福利體系應運而生，自覺性、制度化、系統性和國家占主導作用。鄧樸方：《與春天同行——中國殘疾人福利基金會成立20周年有感》，《中國殘疾人》2004年第3期。其次，主流話語和核心概念經歷由“殘疾人福利”概念，倒退為殘疾人“社會保障”話語，又重新恢復為“殘疾人社會福利”概念的過程，反映中國福利哲學與福利理論視角的演變。第三，長期以來，殘疾人福利問題“隱藏和埋沒”在“生活困難和職工救濟”服務活動中，殘疾人福利長期沒有成為“獨立性和全國性”的社會福利政策議題，殘疾是“個人麻煩”。胡洪江、張立潔、田惠平：《孤獨癥在中國依然是家庭問題》，《三月風》2008年第4期。最為重要的是，改革開放30年來，中國殘疾人福利政策法規再次面臨戰略性與結構性轉型（見表2）。
　　
　　
　　
　　綜觀中國殘疾人福利政策法規演變的歷史，我們可以清晰看到若干顯著的制度化特征。首先，中國殘疾人福利政策最典型體制特征是生產勞動、生產自救和以工代賑型福利制度，勞動就業和以就業為基礎的福利制度特征明顯，體現中國式“生產性福利”制度發展軌跡。張楊、袁茵：《試析我國殘疾人就業的主要模式》，《南京特教學院學報》2008年第3期。實際上，“社會福利企業”是中國殘障福利事業的偉大創造，是典型“庇護工廠和社會企業”。其次，中國殘疾人福利事業的倫理道德、價值觀念基礎與理論基礎正在發生重大結構性轉變，由以往明顯的人道主義色彩與倫理道德型福利向國家責任、公民權利型福利體系轉型。換言之，中國殘疾人福利制度發展基本方向是由“道德型福利向制度型福利體系”轉變。李迎生、孫平、張朝雄：《中國殘疾人社會保障制度現狀及完善策略》，《河北學刊》2008年第5期。與此同時，改革開放30年來，殘疾人福利政策首次成為國家發展政策議程中的戰略性議題。第三，改革開放30年來，在全球化、全球問題產生和世界各國相互依賴程度顯著提高背景下，作為后發展的發展中國家，中國殘疾人福利事業發展的外在動因和推動力量舉足輕重。例如1983-1992年聯合國殘疾人十年活動的全球性推廣和國際社會，尤其是西方福利國家殘疾人福利制度廣泛多樣和深刻影響，是中國殘疾人福利事業發展重要動因和推動力量。吳艷：《平等、參與、多元、共享：英國殘疾人福利事業政策體系初探》，《社會保障研究》2007年第2期。與此密切相關的是，北京奧運會、北京特殊奧林匹克運動會、上海世博會和廣州亞殘運會、北京國際福祉展覽會等重大國際賽事、展覽會，成為推動中國殘疾人福利事業發展的重要因素。第四，改革開放30年來，中國殘疾人福利體系變遷“制度化與法制化建設”發展趨勢明顯，1990年12月28日的《中華人民共和國殘疾人保障法》，標志殘疾人福利進入法制時代。李杰：《淺談我國殘疾人福利立法現狀及完善》，《中國殘疾人》2004年第11期。目前，總體來說，殘疾人“保障法”向“社會福利法”轉型和升級的主客觀條件已成熟。劉繼同：《實現由社會保障向社會福利制度的戰略升級》，《中國社會報》2009年1月19日。最后，建國60年尤其是改革開放30年來，中國初步形成以社會福利生產和生產性就業福利、職業康復、假肢康復、醫療康復、言語康復、社區康復、特殊教育、體育文化、社區服務、救助服務、財稅福利、權益保障、法律保護等為主要范圍內容的殘疾人福利體系和制度框架。 簡言之，中國殘疾人社會福利政策與服務體系正在經歷全面系統的戰略轉型，挑戰與機遇并存。
　　
　　三、中國殘障康復工作現狀與主要政策挑戰
　　改革開放30年來，中國病殘傷害和出生缺陷預防、殘障康復服務和殘疾人福利制度發展主要工作模式是國家級“五年發展規劃綱要”，殘障康復工作主要局限于肢體型殘疾康復。目前，中國由傳統“肢體型”向“社會型”殘障康復體系轉型的趨勢日益明顯，任重道遠。顯而易見，國家級“五年發展規劃綱要”是中國殘疾人福利事業發展基本策略與基本途徑，既清晰反映中國殘疾人事業發展現狀與特征，又明確界定殘疾人福利事業范圍與優先領域。“五年發展規劃綱要”的優點是目標管理和操作性強，缺點是缺乏全面系統和長遠制度設計。
　　
　　
　　其次，1949年尤其是改革開放30年來，中國殘疾人福利體系正處于全面性、系統性、戰略性轉型過程之中，傳統殘疾人福利體制改革、發展與制度創新、體系重構的任務繁重。全面、系統、快速和戰略轉型現實狀況迫切需要宏觀政策框架設計與長遠戰略規劃研究。劉繼同：《從“個人不幸”到“社區照顧”——中國殘疾人福利典范的戰略轉變》，《維實》2007年第1期。不言而喻，在新舊制度更替和制度結構轉型的處境下，未來發展方向與框架設計尤為重要。
　　
　　第三，1949年尤其是改革開放30年來，中國殘疾人福利體系與社會康復事業發展的不均衡現象日益突出，殘疾人福利政策與人口計劃政策、教育政策、醫療衛生政策、住房政策，殘疾預防政策與殘疾康復政策，視力、聽力、言語、肢體、智力、精神和多重殘疾人群的結構比例關系、數量規模、地區分布、生活質量，城鄉社區生活環境，東部、中部和西部地區，殘疾人群的性別、民族、年齡、文化、受教育程度和家庭生活狀況，各地殘疾人的工作體系，等各方面均存在顯著的差別，殘疾人群之間的“福利分層”現象突出，制度公平迫在眉睫。
　　第四，中國殘疾人福利服務體系建設與專業康復社會工作人才培養嚴重滯后，嚴重匱乏以專業康復社會工作者為核心的多學科專業康復服務隊伍，絕大多數的康復服務難以開展，殘障人群衣食住行用玩等諸多基本生活需要難以滿足，殘疾人成為看不見的隱性人群。王珍吾：《建筑環境設計呼喚人文關懷——感悟無障礙環境設計》，《城市開發》2003年第4期。令人鼓舞的是，2000年以來，作為醫務社會工作重要部分的康復社會工作異軍突起，發展迅猛，越來越多的社會工作者進入康復領域，為殘疾人群及其家庭提供專業的社會服務。
　　第五，中國殘疾人福利政策框架設計與服務體系發展的基礎理論研究不足、不深和不透。基礎理論和應用性政策研究滯后的結果是，一方面嚴重制約殘疾人福利事業健康穩定發展，另一方面導致諸多理論政策爭議議題，混淆人們的思想，妨礙人們的判斷，影響人們的選擇。更重要的是，基礎理論和宏觀政策研究滯后結果是服務難以實現專業化，停留經驗層次。陳澤順：《關于加強殘疾人事業理論研究和實踐總結的思考》，《中國殘疾人》2004年第3期。例如，社會福利企業的性質、本質是屬于“企業”范疇，還是屬于“事業”范疇的理論爭議，慈善、公益、社會救助、社會保險、社會保障、社會福利與社會福祉等核心概念的區分等。劉繼同：《慈善、公益、保障、福利事業與國家職能角色戰略定位》，《南京社會科學》2010年第1期。簡言之，1949年尤其是改革開放30年來，中國殘疾人福利政策既取得世人矚目的輝煌成就，又正處于全面、系統和戰略性轉型過程之中，宏觀思考、戰略規劃和制度框架設計迫在眉睫。
　　四、中國“積極性”殘障福利政策框架與服務體系
　　中國社會政策與社會福利時代的主題，社會立法與立法模式轉型的戰略重點，以改善民生為重點的社會建設和構建和諧社會，“不約而同”共同聚焦于中國特色社會福利制度建設，殷切呼喚“積極性”社會福利政策框架與福利服務體系，其最終目的是構建具有中國特色的使“全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的福利化和諧社會。但是，長期以來，由于帝國主義文化侵略和基督教會的慈善救濟福利工作，計劃經濟體制，左傾革命、冒進意識形態，“先生產、后生活”的生產性福利思想，對西方福利國家的恐懼，及經濟社會發展階段局限性等因素影響，社會福利觀念和福利制度建設始終受到壓抑。劉繼同：《生活質量與需要滿足：五十年來中國社會福利研究概述》，《云南社會科學》2003年第1期。這種經濟增長型政策模式適應計劃經濟體制，并為當時經濟建設與社會發展作出重要貢獻。改革開放以來，伴隨封閉社會向開放社會轉變，國家、市場、市民社會間關系框架的形成，市場經濟體制和市民社會作為第二部門和第三部門出現，“單位人”向“社會人”全面轉變，尤其是國人社會需要結構體系發生重大的變化，社會風險、社會不穩定因素、不確定因素和政府職能轉變，迫切需要國家承擔應有的福利責任，廣泛干預社會生活，防范化解社會風險，積極性社會福利政策應運而生，并成為社會政策、社會福利、社會立法時代的戰略重點。劉繼同：《新時期民政工作的戰略定位與積極福利政策》，《中國社會報》2003年6月19日。不言而喻，積極性殘障福利政策是積極性福利政策重要組成部分，二者是整體與局部的關系。
　　
　　
　　
　　總體來說，“積極性”福利政策的對應物是消極性、補缺性、道德化和經濟性福利政策，“積極性”殘障福利政策的對應物是傳統的勞動就業和強調個人責任、家庭照顧型福利政策。“傳統性”福利政策主要適應傳統社會需要，“積極性”福利政策主要適應現代社會的需要。毫無疑問，區分傳統福利政策與現代積極性福利政策的關鍵有四：一是福利哲學與價值觀，二是政府結構職能與角色地位，三是社會福利制度范圍內容與優先領域，四是服務提供方式。
　　為了充分踐行“發展為了人民，發展依靠人民，發展成果由人民共享”的科學發展理念，加快以改善民生為重點的社會建設，構建福利化和諧社會，按照福利與人類需要的理論，Do